Статья посвящена исследованию проблем, присущих организационно-управленческому подходу к пониманию органа дознания как субъекта уголовно-процессуальных отношений. Орган дознания рассматривается в качестве части государственного аппарата, возглавляемого руководителем коллектива должностных лиц, обеспечивающего осуществление полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 40 УПК РФ. Отмечается, что под органами дознания надлежит понимать входящие в состав полифункциональных органов (учреждений) исполнительной власти структурные подразделения, обладающие потенциальной уголовно-процессуальной правосубъектностью, то есть располагающие штатом сотрудников, пригодных к участию в уголовном судопроизводстве в качестве дознавателя, в том числе к осуществлению ординарных и сокращенных дознаний, к рассмотрению и разрешению сообщений о преступлениях, к производству неотложных следственных действий и выполнению поручений следователя либо другого дознавателя.
дознание; начальник органа дознания; орган внутренних дел; орган дознания; орган исполнительной власти; производство неотложных следственных действий
Введение
В соответствии с действующим на сегодняшний день Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации[1] (УПК РФ), органами дознания признаются государственные органы и должностные лица, наделенные правом предварительного расследования уголовных дел посредством ординарных[2] либо сокращенных дознаний, а также проверки и разрешения получаемых сообщений о преступлениях, производства неотложных следственных действий и выполнения отдельных поручений следователей (дознавателей). Эта позиция прямо вытекает из системного единства предусмотренной п. 24 ст. 5 УПК РФ одноименной нормативной дефиниции и ряда других положений уголовно-процессуального закона; она же высказывается во многих современных учебниках, учебных пособиях и других публикациях уголовно-процессуальной направленности [1, с. 137; 2, с. 168; 3, с. 134 и др.].
Однако, будучи на первый взгляд вполне очевидным и логичным, при более глубоком осмыслении подобное понимание органов дознания начинает казаться достаточно расплывчатым, выражающим самый общий смысл. И именно поэтому ранее нами было предложено использовать два различных доктринальных подхода к толкованию категории «орган дознания»: а) узкого, процессуального, подразумевающего сугубо формальную юридическую конструкцию, состоящую из начальника органа дознания (вариативно – начальника подразделения дознания) и дознавателя; б) широкого, организационно-управленческого, предполагающего некий сегмент государственного аппарата, то есть возглавляемый руководителем (начальником органа дознания) коллектив должностных лиц, обеспечивающий осуществление полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 40 УПК РФ в соответствии с установленными законом правилами подследственности [4, с. 94]. Последнему, широкому, подходу к пониманию органа дознания и будет посвящена настоящая статья.
Основная часть
Несмотря на свою привлекательность и соответствие реальным потребностям правоприменительной практики, подобный доктринальный подход является далеко не идеальным, не свободным от ряда изъянов, способных осложнить уяснение смысла соответствующих положений закона и привести к затруднениям в правоприменительной практике. Понимание органов дознания в организационно-управленческом значении неизбежно упирается в никак не урегулированный законодателем вопрос о соотношении используемой в уголовно-процессуальном праве категории «орган дознания» с более широкой по содержанию категорией «орган исполнительной власти».
В этой связи необходимо констатировать принадлежность органов дознания (за исключением субъектов, перечисленных в ч. 3 ст. 40 УПК РФ и допускаемых к осуществлению уголовно-процессуальных полномочий ввиду особых и редко встречаемых обстоятельств) к системе федеральных органов исполнительной власти (ФОИВов) – в соответствии с утвержденной Указам Президента Российской Федерации от 21 января
В публикациях по административному праву встречается достаточно много признаков и дефиниций органов исполнительной власти, отличающихся друг от друга разными оттенками [5, с. 132–133; 6, с. 96; 7, с. 67; 8, с. 182 и др.]. Однако практически все ученые-административисты сходятся одной тезе – утверждают о полифункциональном содержании исполнительно-распорядительной деятельности любого подобного органа, пишут, что она сводится не к одному, а к целому ряду близких по характеру, но все же разных направлений государственного управления, требующих использования далеко не однородных полномочий и предполагающих различную специализацию соответствующих должностных лиц. Кстати, именно указанное обстоятельство и предопределяет разветвленную внутриорганизационную структуру любого, в том числе федерального, органа исполнительной власти, включающую относительно самостоятельные подразделения (департаменты, главные управления, управления, отделы и т. д.), разной, по крайней мере неидентичной, функциональной направленности.
Поэтому участие в уголовном судопроизводстве в качестве органа дознания – далеко не первостепенное и тем более не единственное предназначение предусмотренных ч. 1 ст. 40 УПК РФ ФОИВов, их территориальных и специализированных подразделений. Каждому из них предписывается выполнение множества других возникающих в различных сферах жизнедеятельности общества и государства задач посредством использования иных, в первую очередь административно-правовых, форм и методов управленческой деятельности. На данную особенность подобных органов уже неоднократно обращалось внимание в публикациях ученых-процессуалистов [9, с. 456; 10, с. 22; 11, с. 120].
В этой связи вытекающий из УПК РФ и поддержанный во многих доктринальных источниках подход к пониманию органов дознания приводит к правовой неопределенности, побуждает к вариативности толкования целого ряда положений уголовно-процессуального закона и, как следствие, вызывает затруднения в правоприменительной практике. О существовании указанной неопределенности наглядно свидетельствуют результаты проведенного интервьюирования практических работников: судей, прокуроров, следователей (руководителей следственных органов), дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания), иных представителей среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел, адвокатов. Одни респонденты указывали, что органами дознания надлежит признавать органы исполнительной власти в целом, то есть территориальные, специализированные либо иные полифункциональные подразделения МВД России и прочих ФОИВов, другие – что органами дознания являются лишь структурные подразделения указанных органов исполнительной власти, наделенные всеми либо некоторыми полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 40 УПК РФ, третьи – что органами дознания могут быть только специализированные подразделения дознания (например, отделы или отделения дознания территориальных либо линейных органов внутренних дел и т. п.), а четвертые вообще затруднились ответить на поставленный вопрос.
Конечно, подобные расхождения в ответах практических работников во-многом вполне объяснимы и понятны – они являются следствием изначально разных доводов, заложенных в обоснование соответствующих позиций. В частности, лица, полностью отождествляющие органы дознания с территориальными и прочими органами исполнительной власти, по всей вероятности, во-многом исходили из буквального толкования ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 12 августа
УПК РФ законодательного подхода к пониманию органов дознания, тем более что указанная неопределенность нередко оказывает весьма деструктивное влияние на правоприменительную практику, в том числе приводит к достаточно курьезным ситуациям, возникающим в ходе возбуждения и предварительного расследования уголовных дел. Так, например, по уголовному делу, находившемуся в производстве Следственного управления УМВД России по г. Кирову, следователь – старший лейтенант юстиции – поручил начальнику УМВД России по Вологодской области – генерал-майору полиции (!) – организовать проведение допроса проживающего в г. Вологде свидетеля. Если оценивать данный случай с позиции буквального толкования закона, то в действиях следователя не было ничего неправомерного: воспользовавшись предусмотренной ч. 1 ст. 152 УПК РФ возможностью, он направил поручение о проведении следственного действия в адрес руководителя областного органа внутренних дел как начальника органа дознания. Однако если посмотреть на ситуацию с несколько иной точки зрения, то подобное поведение представляется не вполне неразумным. Во-первых, была нарушена существующая в органах внутренних дел служебная субординация. А во-вторых, это привело к нерациональному расходованию рабочего времени, в том числе рабочего времени руководителя достаточно крупного органа внутренних дел, к увеличению объема документооборота и сроков выполнения следственного поручения: начальнику областного УВД пришлось лично рассматривать поступившие документы, принимать решение об их передаче своему заместителю для направления в соответствующее структурное подразделение и т. д.
В этой связи некоторые специалисты уже достаточно давно пытаются устранить возникающую правовую неопределенность посредством более четкого доктринального толкования положений уголовно-процессуального законодательства, устанавливающих систему органов дознания Российской Федерации. Причем наибольшее распространение получила научная позиция, предполагающая включение в данную систему не территориальных, специализированных либо иных полифункциональных подразделений ФОИВов как таковых, а только входящих в их состав структурных управлений, отделов, отделений и т. д., располагающих штатом сотрудников, непосредственно осуществляющих полномочия органа дознания, по крайней мере наделенных правом осуществления таковых.
Одними из первых подобную позицию сформулировали авторы известного учебного пособия под редакций А. А. Чувилева – органы дознания были определены как государственные учреждения и отдельные должностные лица, непосредственно уполномоченные на выполнение уголовно-процессуальных функций [12, с. 9]. Аналогичные либо близкие по содержанию точки зрения можно встретить и в ряде других публикаций [10, с. 36; 13, с. 69; 14, с. 4; 15, с. 37].
Правда, ввиду образования в структурах правоохранительных органов, специализированных подразделений дознания некоторые современные авторы заняли более узкую позицию – стали понимать под органами дознания лишь указанные подразделения, в первую очередь структурные отделы и отделения дознания районных, линейных и прочих приравненных органов внутренних дел [16, с. 18; 17, с. 70]. Но подобное узкое понимание представляется не вполне разумным, поскольку, во-первых, не вполне соответствует положениям УПК РФ, а во-вторых, прямо противоречит исконной полицейской природе органов дознания, предполагающей экстренное реагирование на «сигнал» о преступлении и принятие безотлагательных мер превентивного характера [18, с. 65]. Ведь несмотря на превращение органов дознания в обладающих юрисдикционной правосубъектностью полноценных участников досудебного производства по уголовному делу, им во-многом еще остаются присущи полномочия сугубо полицейского характера, которые в ряде случаев просто не могут быть реализованы никем иным, кроме как субъектами оперативно-розыскной, административной либо иной непроцессуальной деятельности – именно на такие ситуации во-многом и была рассчитана ст. 157 УПК РФ. Поэтому даже в условиях применения в органах внутренних дел указанного выше организационного подхода, предполагающего преимущественное возложение процессуальных полномочий лишь на специализированные подразделения дознания, в современной правоприменительной практике можно встретить достаточно много случаев, связанных с производством процессуальных действий должностными лицами, не работающими в таких подразделениях.
Например, в связи с расследованием находящегося в производстве Управления Следственного комитета Российской Федерации по Вологодской области уголовного дела по ст. 105 УК РФ возникла необходимость допросить нескольких свидетелей, проживающих в д. Михайлово, расположенной примерно в
В этой связи наиболее рациональным видится доктринальный подход к пониманию органов дознания, вытекающий из публикаций А. А. Чувилева, Г. И. Мачковского, А. С. Есиной и других ученых, придерживающихся схожих научных позиций. Разумность подобного подхода обусловливается как его соответствием потребностям правоприменительной практики, явно выходящим за объем реальных возможностей специализированных подразделений дознания, так и стремлением ограничить предмет деятельности органов дознания сугубо сферой уголовно-процессуаль-ного регулирования. Кстати, рассмотрение органов дознания исключительно как участников уголовно-процессуальных правоотношений, то есть субъектов, лишенных каких-либо полномочий оперативно-розыскного, административно-правового или иного непроцессуального характера, имеет особое значение, поскольку гармонично соотносится со сложившейся за долгие годы национальной системой выявления, раскрытия и расследования преступления. По крайней мере, в доктринальных и правовых основах других видов правоохранительной деятельности словосочетание «орган дознания» не используется – как отмечается в литературе, оно предполагает только уголовно-процессуальную природу и применимо лишь в контексте описания уголовно-процессуаль-ной компетенции полиции и других органов исполнительной власти полицейского типа [15, с. 37].
Выводы и заключение
Таким образом, существующие в настоящее время органы дознания, с одной стороны, нельзя ограничивать лишь специализированными подразделениями дознания, а с другой – полностью отождествлять со всей системой органов исполнительной
власти, предусмотренных ч. 1 ст. 40 УПК РФ и во взаимосвязанной с ней ч. 1 ст. 13 Закона об ОРД.
Представляется, что под органами дознания в организационно-управленческом смысле надлежит понимать входящие в состав
территориальных, специализированных либо иных полифункциональных органов (учреждений) исполнительной власти структурные подразделения, обладающие потенциальной уголовно-процессуальной правосубъектностью, то есть располагающие штатом должностных лиц, пригодных к участию в уголовном судопроизводстве в качестве дознавателя, в том числе к осуществлению ординарных и сокращенных дознаний, к рассмотрению и разрешению сообщений о преступлениях, к производству неотложных следственных действий и выполнению поручений следователя либо другого дознавателя.
Например, в системе МВД России к органам дознания следует относить не региональные, районные, городские, линейные и прочие управления (главные управления) отделы внутренних дел в целом, а входящие в их состав отраслевые департаменты, управления (главные управления), отделы, отделения, части. Наряду со специализированными подразделениями дознания таковыми надлежит признавать подразделения уголовного розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции, участковых уполномоченных полиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения и т. д. Аналогичные подходы должны использоваться в ФССП России,
МЧС России и других ФОИВах, наделенных правом осуществления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 40 УПК РФ.
[1] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : УПК : послед. ред. : принят Гос. Думой 22 ноября 2001 года : одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 года // КонсультантПлюс : сайт. URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34481/?ysclid=le24do8org886479248 (дата обращения: 13.12.2022). Режим доступа: свободный.
[2] Под ординарным дознанием в настоящей статье понимается дознание, проводимое в общем порядке, установленном гл. 32 УПК РФ.
[3] О структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента Российской Федерации от 21 января
[4] Об оперативно-розыскной деятельности : Федер. закон № 144-ФЗ : послед. ред. : принят Гос. Думой 5 июля 1995 года //
КонсультантПлюс : сайт. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7519/ (дата обращения: 21.03.2023). Режим доступа: свободный.
1. Уголовно-процессуальное право : учебник / отв. ред. П. А. Лупинская. М. : Норма, 2010. 1072 с.
2. Уголовный процесс : учебник / под ред. В. С. Балакшина, Ю. В. Козубенко, А. Д. Прошлякова. М. : Волтерс Клувер, 2011. 1056 с.
3. Супрун, С. В. Органы дознания МВД России: центральный аппарат МВД России как орган внутренних дел уголовном судопроизводстве // Современное право : науч.-практич. журн. Москва. 2020. № 6. С. 134-140.
4. Калачева, А. В. О широком и узком подходах к пониманию органа дознания как субъекта уголовно-процессуальных правоотношений. // Философия права : науч. журн. Ростов : РЮИ МВД России. 2023. № 1 (104). С. 89-95.
5. Административное право России : учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, И. Ш. Килясханова; 5-е изд. М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. 759 с.
6. Алехин, А. П., Кармолицкий, А. А., Козлов, Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. М. : Зерцало-М, 2003. 608 с.
7. Бахрах, Д. Н., Россинский, Б. В., Старилов, Ю. Н. Административное право : учебник для вузов. М. : Норма, 2004. 769 с.
8. Тихомиров, Ю. А. Административное право и процесс: полный курс : монография. М. : Изд. М. Ю. Тихомирова, 2005. 697 с.
9. Курс советского уголовного процесса. Общая часть / под ред. А. Д. Бойкова и И. И. Карпеца. М. : Юрид. лит., 1989. 640 с.
10. Есина, А. С. Процессуальная компетенция органов дознания системы МВД России : дис. … канд. юрид. наук. М. : Московская академия МВД России, 2001. 212 с.
11. Луковников, Г. Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовному делу : дис. … канд. юрид. наук. М. : Академия управления МВД России, 1999. 407 с.
12. Дознание в органах внутренних дел : учеб. пособие / под ред. А. А. Чувилева. М. : Изд-во Московской высшей школы милиции, 1986. 148 c.
13. Мачковский, Г. И. О некоторых теоретических вопросах в советском уголовном процессе // Советское государство и право: науч. журн. Москва : Институт государства и права АН СССР. 1989. № 11. С. 67-74.
14. Арестова, Е. Н. К вопросу о понятии «орган дознания» // Российский следователь: науч. журн. Москва : Издательская граппа «Юрист». 2009. № 3. С. 4-8.
15. Шпагина, Ю. В. Уголовно-процессуальная деятельность полиции как органа дознания: теоретико-правовые основы и правоприменительная практика : дис. … канд. юрид. наук. М. : Академия управления МВД России, 2020. 275 с.
16. Лукичев, Б. А. Уголовно-процессуальная деятельность органов Государственной противопожарной службы и пути ее совершенствования : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск : ЮУрГУ, 2005. 23 с.
17. Якимович, Ю. К. Участники уголовного процесса: учеб. пособие. СПб. : Издательство «Юридический центр», 2015. 176 с.
18. Россинский. С. Б. Орган дознания: «команда» или должностное лицо? (научно-практический комментарий к пункту 24 статьи 5 и статье 40 УПК РФ) // Законы России: опыт, анализ, практика : ежемес. тематический правовой журн. Москва : Издательский дом «Буквовед». 2022. № 10. С. 64-67.
