The article examines the problems that are inherent in a broad (organizational and managerial) approach to understanding the body of inquiry as a subject of criminal procedural relations. The body of inquiry is considered as part of the state apparatus, that is, a team of officials, which is headed by a chief and ensures the exercise of the powers provided for in Part 2 of Art. 40 Code of Criminal Procedure of the Russian Federation. It is noted that under the bodies of inquiry it is necessary to understand the structural units that are part of the multifunctional bodies (institutions) of the executive power and have the potential to carry out criminal proceedings. They must have a staff of employees who are suitable for participation in criminal procedural legal relations as an inquirer, including the implementation of inquiries, the consideration and resolution of reports of crimes, the production of urgent investigative actions and the execution of instructions from the investigator or other interrogating officer.
inquiry; head of the body of inquiry; body of internal affairs; body of inquiry; executive authority; conducting urgent investigative actions
Введение
В соответствии с действующим на сегодняшний день Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации[1] (УПК РФ), органами дознания признаются государственные органы и должностные лица, наделенные правом предварительного расследования уголовных дел посредством ординарных[2] либо сокращенных дознаний, а также проверки и разрешения получаемых сообщений о преступлениях, производства неотложных следственных действий и выполнения отдельных поручений следователей (дознавателей). Эта позиция прямо вытекает из системного единства предусмотренной п. 24 ст. 5 УПК РФ одноименной нормативной дефиниции и ряда других положений уголовно-процессуального закона; она же высказывается во многих современных учебниках, учебных пособиях и других публикациях уголовно-процессуальной направленности [1, с. 137; 2, с. 168; 3, с. 134 и др.].
Однако, будучи на первый взгляд вполне очевидным и логичным, при более глубоком осмыслении подобное понимание органов дознания начинает казаться достаточно расплывчатым, выражающим самый общий смысл. И именно поэтому ранее нами было предложено использовать два различных доктринальных подхода к толкованию категории «орган дознания»: а) узкого, процессуального, подразумевающего сугубо формальную юридическую конструкцию, состоящую из начальника органа дознания (вариативно – начальника подразделения дознания) и дознавателя; б) широкого, организационно-управленческого, предполагающего некий сегмент государственного аппарата, то есть возглавляемый руководителем (начальником органа дознания) коллектив должностных лиц, обеспечивающий осуществление полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 40 УПК РФ в соответствии с установленными законом правилами подследственности [4, с. 94]. Последнему, широкому, подходу к пониманию органа дознания и будет посвящена настоящая статья.
Основная часть
Несмотря на свою привлекательность и соответствие реальным потребностям правоприменительной практики, подобный доктринальный подход является далеко не идеальным, не свободным от ряда изъянов, способных осложнить уяснение смысла соответствующих положений закона и привести к затруднениям в правоприменительной практике. Понимание органов дознания в организационно-управленческом значении неизбежно упирается в никак не урегулированный законодателем вопрос о соотношении используемой в уголовно-процессуальном праве категории «орган дознания» с более широкой по содержанию категорией «орган исполнительной власти».
В этой связи необходимо констатировать принадлежность органов дознания (за исключением субъектов, перечисленных в ч. 3 ст. 40 УПК РФ и допускаемых к осуществлению уголовно-процессуальных полномочий ввиду особых и редко встречаемых обстоятельств) к системе федеральных органов исполнительной власти (ФОИВов) – в соответствии с утвержденной Указам Президента Российской Федерации от 21 января
В публикациях по административному праву встречается достаточно много признаков и дефиниций органов исполнительной власти, отличающихся друг от друга разными оттенками [5, с. 132–133; 6, с. 96; 7, с. 67; 8, с. 182 и др.]. Однако практически все ученые-административисты сходятся одной тезе – утверждают о полифункциональном содержании исполнительно-распорядительной деятельности любого подобного органа, пишут, что она сводится не к одному, а к целому ряду близких по характеру, но все же разных направлений государственного управления, требующих использования далеко не однородных полномочий и предполагающих различную специализацию соответствующих должностных лиц. Кстати, именно указанное обстоятельство и предопределяет разветвленную внутриорганизационную структуру любого, в том числе федерального, органа исполнительной власти, включающую относительно самостоятельные подразделения (департаменты, главные управления, управления, отделы и т. д.), разной, по крайней мере неидентичной, функциональной направленности.
Поэтому участие в уголовном судопроизводстве в качестве органа дознания – далеко не первостепенное и тем более не единственное предназначение предусмотренных ч. 1 ст. 40 УПК РФ ФОИВов, их территориальных и специализированных подразделений. Каждому из них предписывается выполнение множества других возникающих в различных сферах жизнедеятельности общества и государства задач посредством использования иных, в первую очередь административно-правовых, форм и методов управленческой деятельности. На данную особенность подобных органов уже неоднократно обращалось внимание в публикациях ученых-процессуалистов [9, с. 456; 10, с. 22; 11, с. 120].
В этой связи вытекающий из УПК РФ и поддержанный во многих доктринальных источниках подход к пониманию органов дознания приводит к правовой неопределенности, побуждает к вариативности толкования целого ряда положений уголовно-процессуального закона и, как следствие, вызывает затруднения в правоприменительной практике. О существовании указанной неопределенности наглядно свидетельствуют результаты проведенного интервьюирования практических работников: судей, прокуроров, следователей (руководителей следственных органов), дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания), иных представителей среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел, адвокатов. Одни респонденты указывали, что органами дознания надлежит признавать органы исполнительной власти в целом, то есть территориальные, специализированные либо иные полифункциональные подразделения МВД России и прочих ФОИВов, другие – что органами дознания являются лишь структурные подразделения указанных органов исполнительной власти, наделенные всеми либо некоторыми полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 40 УПК РФ, третьи – что органами дознания могут быть только специализированные подразделения дознания (например, отделы или отделения дознания территориальных либо линейных органов внутренних дел и т. п.), а четвертые вообще затруднились ответить на поставленный вопрос.
Конечно, подобные расхождения в ответах практических работников во-многом вполне объяснимы и понятны – они являются следствием изначально разных доводов, заложенных в обоснование соответствующих позиций. В частности, лица, полностью отождествляющие органы дознания с территориальными и прочими органами исполнительной власти, по всей вероятности, во-многом исходили из буквального толкования ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 12 августа
УПК РФ законодательного подхода к пониманию органов дознания, тем более что указанная неопределенность нередко оказывает весьма деструктивное влияние на правоприменительную практику, в том числе приводит к достаточно курьезным ситуациям, возникающим в ходе возбуждения и предварительного расследования уголовных дел. Так, например, по уголовному делу, находившемуся в производстве Следственного управления УМВД России по г. Кирову, следователь – старший лейтенант юстиции – поручил начальнику УМВД России по Вологодской области – генерал-майору полиции (!) – организовать проведение допроса проживающего в г. Вологде свидетеля. Если оценивать данный случай с позиции буквального толкования закона, то в действиях следователя не было ничего неправомерного: воспользовавшись предусмотренной ч. 1 ст. 152 УПК РФ возможностью, он направил поручение о проведении следственного действия в адрес руководителя областного органа внутренних дел как начальника органа дознания. Однако если посмотреть на ситуацию с несколько иной точки зрения, то подобное поведение представляется не вполне неразумным. Во-первых, была нарушена существующая в органах внутренних дел служебная субординация. А во-вторых, это привело к нерациональному расходованию рабочего времени, в том числе рабочего времени руководителя достаточно крупного органа внутренних дел, к увеличению объема документооборота и сроков выполнения следственного поручения: начальнику областного УВД пришлось лично рассматривать поступившие документы, принимать решение об их передаче своему заместителю для направления в соответствующее структурное подразделение и т. д.
В этой связи некоторые специалисты уже достаточно давно пытаются устранить возникающую правовую неопределенность посредством более четкого доктринального толкования положений уголовно-процессуального законодательства, устанавливающих систему органов дознания Российской Федерации. Причем наибольшее распространение получила научная позиция, предполагающая включение в данную систему не территориальных, специализированных либо иных полифункциональных подразделений ФОИВов как таковых, а только входящих в их состав структурных управлений, отделов, отделений и т. д., располагающих штатом сотрудников, непосредственно осуществляющих полномочия органа дознания, по крайней мере наделенных правом осуществления таковых.
Одними из первых подобную позицию сформулировали авторы известного учебного пособия под редакций А. А. Чувилева – органы дознания были определены как государственные учреждения и отдельные должностные лица, непосредственно уполномоченные на выполнение уголовно-процессуальных функций [12, с. 9]. Аналогичные либо близкие по содержанию точки зрения можно встретить и в ряде других публикаций [10, с. 36; 13, с. 69; 14, с. 4; 15, с. 37].
Правда, ввиду образования в структурах правоохранительных органов, специализированных подразделений дознания некоторые современные авторы заняли более узкую позицию – стали понимать под органами дознания лишь указанные подразделения, в первую очередь структурные отделы и отделения дознания районных, линейных и прочих приравненных органов внутренних дел [16, с. 18; 17, с. 70]. Но подобное узкое понимание представляется не вполне разумным, поскольку, во-первых, не вполне соответствует положениям УПК РФ, а во-вторых, прямо противоречит исконной полицейской природе органов дознания, предполагающей экстренное реагирование на «сигнал» о преступлении и принятие безотлагательных мер превентивного характера [18, с. 65]. Ведь несмотря на превращение органов дознания в обладающих юрисдикционной правосубъектностью полноценных участников досудебного производства по уголовному делу, им во-многом еще остаются присущи полномочия сугубо полицейского характера, которые в ряде случаев просто не могут быть реализованы никем иным, кроме как субъектами оперативно-розыскной, административной либо иной непроцессуальной деятельности – именно на такие ситуации во-многом и была рассчитана ст. 157 УПК РФ. Поэтому даже в условиях применения в органах внутренних дел указанного выше организационного подхода, предполагающего преимущественное возложение процессуальных полномочий лишь на специализированные подразделения дознания, в современной правоприменительной практике можно встретить достаточно много случаев, связанных с производством процессуальных действий должностными лицами, не работающими в таких подразделениях.
Например, в связи с расследованием находящегося в производстве Управления Следственного комитета Российской Федерации по Вологодской области уголовного дела по ст. 105 УК РФ возникла необходимость допросить нескольких свидетелей, проживающих в д. Михайлово, расположенной примерно в
В этой связи наиболее рациональным видится доктринальный подход к пониманию органов дознания, вытекающий из публикаций А. А. Чувилева, Г. И. Мачковского, А. С. Есиной и других ученых, придерживающихся схожих научных позиций. Разумность подобного подхода обусловливается как его соответствием потребностям правоприменительной практики, явно выходящим за объем реальных возможностей специализированных подразделений дознания, так и стремлением ограничить предмет деятельности органов дознания сугубо сферой уголовно-процессуаль-ного регулирования. Кстати, рассмотрение органов дознания исключительно как участников уголовно-процессуальных правоотношений, то есть субъектов, лишенных каких-либо полномочий оперативно-розыскного, административно-правового или иного непроцессуального характера, имеет особое значение, поскольку гармонично соотносится со сложившейся за долгие годы национальной системой выявления, раскрытия и расследования преступления. По крайней мере, в доктринальных и правовых основах других видов правоохранительной деятельности словосочетание «орган дознания» не используется – как отмечается в литературе, оно предполагает только уголовно-процессуальную природу и применимо лишь в контексте описания уголовно-процессуаль-ной компетенции полиции и других органов исполнительной власти полицейского типа [15, с. 37].
Выводы и заключение
Таким образом, существующие в настоящее время органы дознания, с одной стороны, нельзя ограничивать лишь специализированными подразделениями дознания, а с другой – полностью отождествлять со всей системой органов исполнительной
власти, предусмотренных ч. 1 ст. 40 УПК РФ и во взаимосвязанной с ней ч. 1 ст. 13 Закона об ОРД.
Представляется, что под органами дознания в организационно-управленческом смысле надлежит понимать входящие в состав
территориальных, специализированных либо иных полифункциональных органов (учреждений) исполнительной власти структурные подразделения, обладающие потенциальной уголовно-процессуальной правосубъектностью, то есть располагающие штатом должностных лиц, пригодных к участию в уголовном судопроизводстве в качестве дознавателя, в том числе к осуществлению ординарных и сокращенных дознаний, к рассмотрению и разрешению сообщений о преступлениях, к производству неотложных следственных действий и выполнению поручений следователя либо другого дознавателя.
Например, в системе МВД России к органам дознания следует относить не региональные, районные, городские, линейные и прочие управления (главные управления) отделы внутренних дел в целом, а входящие в их состав отраслевые департаменты, управления (главные управления), отделы, отделения, части. Наряду со специализированными подразделениями дознания таковыми надлежит признавать подразделения уголовного розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции, участковых уполномоченных полиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения и т. д. Аналогичные подходы должны использоваться в ФССП России,
МЧС России и других ФОИВах, наделенных правом осуществления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 40 УПК РФ.
[1] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : УПК : послед. ред. : принят Гос. Думой 22 ноября 2001 года : одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 года // КонсультантПлюс : сайт. URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34481/?ysclid=le24do8org886479248 (дата обращения: 13.12.2022). Режим доступа: свободный.
[2] Под ординарным дознанием в настоящей статье понимается дознание, проводимое в общем порядке, установленном гл. 32 УПК РФ.
[3] О структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента Российской Федерации от 21 января
[4] Об оперативно-розыскной деятельности : Федер. закон № 144-ФЗ : послед. ред. : принят Гос. Думой 5 июля 1995 года //
КонсультантПлюс : сайт. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7519/ (дата обращения: 21.03.2023). Режим доступа: свободный.
1. P. A. Lupinskaya (ed.) Ugolovno-processual'noe pravo [Criminal procedural law]. M., 2010, 1072 p. (in Russian).
2. Balakshina V. S., Kozubenko YU. V., Proshlyakova A. D. (ed.) Ugolovnyj process [Criminal procedure]. M. : Volters Kluver, 2011, 1056 p. (in Russian).
3. Suprun, S. V. Organy doznaniya MVD Rossii: central'nyj apparat MVD Rossii kak organ vnutrennih del ugolovnom sudoproizvodstve [Inquiry bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia: the central apparatus of the Ministry of Internal Affairs of Russia as an internal affairs body in criminal proceedings]. Sovremennoe pravo: - Modern law. Moscow, 2020, no. 6, pp. 134-140. (in Russian).
4. Kalacheva, A. V. O shirokom i uzkom podhodah k ponimaniyu organa doznaniya kak sub"ekta ugolovno-processual'nyh pravootnoshenij [On broad and narrow approaches to understanding the body of inquiry as a subject of criminal procedural legal relations]. Filosofiya prava. - Philosophy of law. 2023, no. 1 (104). pp. 89-95. (in Russian).
5. Kikotya V. YA., Kononova P. I., Kilyaskhanova I. SH. Administrativnoe pravo Rossii [Administrative law of Russia]. M. : YUNITI-DANA: Zakon i pravo, 2012, 759 p. (in Russian).
6. Alekhin, A. P., Karmolickij, A. A., Kozlov, YU. M. Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii [Administrative law of the Russian Federation]. M. : Zercalo-M, 2003, 608 p. (in Russian).
7. Bahrah, D. N., Rossinskij, B. V., Starilov, YU. N. Administrativnoe pravo : uchebnik dlya vuzov [Administrative law: textbook for universities]. M. : Norma, 2004. 769 p. (in Russian).
8. Tihomirov, YU. A. Administrativnoe pravo i process: polnyj kurs: monografiya [Administrative law and process: complete course: monograph]. M. : Izd. M. YU. Tihomirova, 2005. 697 p. (in Russian).
9. Kurs sovetskogo ugolovnogo processa. Obshchaya chast' [Course of Soviet criminal procedure. a common part]. pod red. A. D. Bojkova i I. I. Karpeca. M. : YUrid. lit., 1989. 640 p. (in Russian).
10. Esina, A. S. Processual'naya kompetenciya organov doznaniya sistemy MVD Rossii : dis. … kand. yurid. nauk [Procedural competence of the bodies of inquiry of the Ministry of Internal Affairs of Russia: dis. ...cand. legal Sci.]. M.: Moscow Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2001. 212 p. (in Russian).
11. Lukovnikov, G. D. Organy doznaniya v sisteme dosudebnogo proizvodstva po ugolovnomu delu : dis. … kand. yurid. nauk. [Bodies of inquiry in the system of pre-trial proceedings in a criminal case: dis. ...cand. legal Sci. M.: Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia]. Akademiya upravleniya MVD Rossii, 1999. 407 p. (in Russian).
12. Doznanie v organah vnutrennih del : ucheb. posobie [Inquiry in the internal affairs bodies: textbook. Allowance]. pod red. A. A. CHuvileva. M. : Izd-vo Moskovskoj vysshej shkoly milicii, 1986. 148 p. (in Russian).
13. Machkovskij, G. I. O nekotoryh teoreticheskih voprosah v sovetskom ugolovnom processe [On some theoretical issues in Soviet criminal proceedings]. Sovetskoe gosudarstvo i pravo: nauch. zhurn. - Soviet state and law: scientific. magazine Moscow: Institute of State and Law of the USSR Academy of Sciences. 1989. no 11. pp. 67-74. (in Russian).
14. Arestova, E. N. K voprosu o ponyatii «organ doznaniya» [On the issue of the concept of “inquiry body”]. Rossijskij sledovatel': nauch. zhurn. - Russian investigator: scientific. magazine. Moscow:: Izdatel'skaya grappa «YUrist». 2009. no 3. pp. 4-8. (in Russian).
15. SHpagina, YU. V. Ugolovno-processual'naya deyatel'nost' policii kak organa doznaniya: teoretiko-pravovye osnovy i pravoprimenitel'naya praktika : dis. … kand. yurid. nauk. [Criminal procedural activities of the police as an investigative body: theoretical and legal foundations and law enforcement practice: dis. ...cand. legal Sci.]. M. : Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2020. 275 p. (in Russian).
16. Lukichev, B. A. Ugolovno-processual'naya deyatel'nost' organov Gosudarstvennoj protivopozharnoj sluzhby i puti ee sovershenstvovaniya : avtoref. dis. … kand. yurid. nauk [Criminal procedural activities of the State Fire Service and ways to improve it: author's abstract. dis. ...cand. legal Sci.]. CHelyabinsk : YUUrGU, 2005. 23 p. (in Russian).
17. YAkimovich, YU. K. Uchastniki ugolovnogo processa: ucheb. posobie. [Participants in criminal proceedings: textbook. allowance.]. SPb. : Izdatel'stvo «YUridicheskij centr», 2015. 176 p. (in Russian).
18. Rossinskii, S. B. Organ doznaniya: «komanda» ili dolzhnostnoe lico? (nauchno-prakticheskij kommentarij k punktu 24 stat'i 5 i stat'e 40 Ugolovno-processual'nogo kodeksa RF) [Investigation body: “team” or official? (scientific and practical commentary on paragraph 24 of article 5 and article 40 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation)]. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika: Ezhemesyachnyj tematicheskij pravovoj zhurn - Laws of Russia: experience, analysis, practice: Monthly thematic legal journal. Moscow: Publishing house “Bukvoved”. 2022. no 10. p. 64-67. (in Russian).
