Договором между Российской Федерацией и Луганской Народной Республикой (далее – ЛНР) от 30 сентября 2022 г.[1] и принятием Федерального конституционного закона от 4 октября 2022 г. № 6-ФКЗ[2] ознаменовано присоединение Луганской Народной Республики к Российской Федерации в качестве нового самостоятельного субъекта Российской Федерации. Воссоединение государств как юридический факт влечет изменение правовых подходов к регламентации различных сфер общественной жизни на присоединенных территориях.
В соответствии со ст. 36 Федерального конституционного закона от 4 октября 2022 г. № 6-ФКЗ с 1 января 2026 г. прекратил действие переходный период, в рамках которого должны быть урегулированы вопросы интеграции ЛНР в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Следовательно, пришло время подводить итоги.
В процессе правовой интеграции органы публичной власти Российской Федерации нацелены на обеспечение баланса между двумя фундаментальными правовыми принципами: унификацией нормативного правового регулирования на территории всего государства и сохранением правовой преемственности, предполагающей уважение к историческим, социально-экономическим, культурным, этническим и иным сложившимся особенностям присоединенной территории. Об активности работы в обозначенном направлении подчеркивается в юридической литературе. Как отмечает А. А. Коноплянко, «обеспечение оптимального соотношения между преемственностью и унификацией достижимо посредством применения разных режимов правового регулирования, учитывающих специфику присоединенной территории» [1, с. 44].
Н. В. Шереметьева резюмирует: «В новых регионах России осуществляется активная работа, направленная на интеграцию субъектов в единое культурное, образовательное, политическое и экономическое пространство» [2, с. 123].
Е. С. Аничкин отмечает, что правовая и институциональная интеграция ДНР и ЛНР с Российской Федерацией обусловлена общественно-политической обстановкой в республиках, переходным этапом формирования государственности, а также отличается спецификой содержания в сравнении с иными субъектами Российской Федерации, главным образом в вопросах организации и деятельности публичной власти на новоприсоединенных территориях [3, с. 8].
Сложный, длительный и многогранный процесс интеграции новых субъектов Российской Федерации в единое правовое пространство основан на слаженной работе органов публичной власти различных уровней по применению единого федерального законодательства Российской Федерации и правовой адаптации граждан присоединенных территорий к новой законодательной базе.
Законодательная регламентация участия граждан в деятельности по обеспечению общественного порядка на территории ЛНР также подлежит приведению в соответствие с федеральной правовой системой. К сожалению, в юридической литературе, посвященной правоохранительной деятельности в ЛНР, данному процессу не уделяется должного внимания. Так, российские правоведы указывают на необходимость разработки отдельной республиканской Программы профилактики преступлений и правонарушений [4], целесообразность создания специальных подразделений полиции по борьбе с наркоторговлей и экономической преступностью на освобожденных территориях [5, с. 64]; определяют направления противодействия экономической преступности в ЛНР со стороны действующих органов внутренних дел [6, с. 169], весомую роль федеральных органов исполнительной власти и Вооруженных сил Российской Федерации по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на территориях ЛНР, ДНР, Херсонской и Запорожской областей [7, с. 342–343]; исследуют историко-правовые особенности становления и развития полиции ДНР и ЛНР, а также ее интеграцию в структуры МВД России [8] и др. Таким образом, сфера правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка на новых территориях лишена должного исследовательского внимания.
Процесс правовой интеграции в рассматриваемой сфере, очевидно, должен учитывать специфику переходного периода, а также действующий в ЛНР специальный правовой режим военного положения[3]. В условиях военного положения особую значимость приобретает задача поэтапного, системного, практико-ориентированного и научно обоснованного внедрения федеральных правовых норм в сложившуюся с 2014 года и ныне действующую на территории ЛНР систему регулирования сферы добровольного участия граждан в охране общественного порядка. Данный процесс отличается сложностью, поскольку требует значимых кадровых, временных, материально-технических и иных ресурсов. В конечном итоге такой подход позволяет не только обеспечить единообразие правоприменения на всей территории Российской Федерации, но и избежать правовых коллизий, которые могут возникнуть при механическом и ускоренном перенесении правовых норм без учета локальных особенностей новых территорий.
Переходный же период, действовавший с 30 сентября 2022 г. по 1 января 2026 г., предполагал сохранение отдельных правовых институтов, ранее применявшихся на территории ЛНР, при одновременной адаптации субъектов правоприменения (органов внутренних дел, органов прокуратуры, судейского корпуса, общественных объединений и др.) к новым нормативным требованиям. Военное положение усиливает значимость рассматриваемой адаптации, поскольку режим повышенного уровня внешней военной угрозы со стороны Вооруженных сил Украины предъявляет к российским правоохранительным органам дополнительные требования в части, касающейся оперативного реагирования на осложнение криминогенной обстановки, расширения их компетенции, взаимодействия с военными структурами и гражданами.
Участие граждан в охране общественного порядка на территории ЛНР является важным направлением поддержания законности и правопорядка, а также оказания содействия органам публичной власти в реализации их функций на новых территориях. Привлечение населения к решению задач по борьбе с противоправным поведением в общественных местах является современной концепцией партнерства институтов гражданского общества и государства. П. Н. Кобец подчеркивает, что «налаживание прочных контактов между полицейскими и представителями гражданского общества становится важным условием правоохранительной составляющей» [9, с. 148]. Особенно важно данное направление в период формирования российской государственности в ЛНР, когда доверие общественности к органам публичной власти напрямую влияет на эффективность работы последних.
Более того, военное положение характеризуется расширением спектра угроз внутренней безопасности: от незаконной военной угрозы диверсионно-разведывательных групп Вооруженных сил Украины и атак БПЛА до роста числа преступлений, связанных с миграцией населения, незаконным оборотом оружия, боеприпасов и др. В подобных условиях военнослужащие Вооруженных сил Российской Федерации, сотрудники Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации испытывают повышенную нагрузку, что объективно требует расширения системы вспомогательных ресурсов, включая организованные формы участия граждан в охране общественного порядка. Неслучайно в ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[4] усиление охраны общественного порядка относится к мерам, применяемым на территории, на которой введено военное положение.
Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»[5] (далее – Федеральный закон № 44) установлено, что граждане, в целях участия в деятельности по охране общественного порядка, вправе создавать народные дружины и общественные объединения правоохранительной направленности (ст. 7). Указанные формирования создаются и координируются органами публичной власти регионального уровня. Так, граждане ЛНР вправе создать народные дружины. Для этого необходимо пройти установленный порядок регистрации общественного объединения в Министерстве юстиции ЛНР, уведомить орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования и территориальный орган внутренних дел, освоить программу обучения под руководством МВД России по ЛНР. После соблюдения установленного порядка граждане вправе приступить к осуществлению охраны общественного порядка совместно с сотрудниками территориальных подразделений полиции. Данные о действующих народных дружинах и общественных объединениях правоохранительной направленности хранятся в региональном реестре МВД по ЛНР.
Согласно положениям гл. 2 Федерального закона № 44 основными направлениями участия граждан в охране общественного порядка выступают:
1) содействие органам внутренних дел и иным правоохранительным органам (информирование правоохранительных органов о правонарушениях и угрозах общественному порядку, участие в охране общественного порядка по приглашению правоохранительных органов или организаторов публичных мероприятий);
2) участие в мероприятиях по поиску без вести пропавших лиц;
3) внештатное сотрудничество с полицией;
4) участие в предупреждении и пресечении правонарушений;
4) распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения
в общественных местах и др.
Народные дружинники наделены расширенным перечнем прав и обязанностей, установленных ст. 17, 19 и 18 Федерального закона № 44, соответственно.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 44 законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные нормативные правовые акты являются правовой основой участия граждан в охране общественного порядка. Закон ЛНР от 14 февраля 2025 г. № 133-I «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Луганской Народной Республики»[6] (далее – Закон ЛНР № 133-I) во многом дублирует положения Федерального закона
№ 44 применительно к территории ЛНР. Специфика участия граждан в охране общественного порядка, вызванная действием режима военного положения в ЛНР, заключается в том, что в ст. 3 Законе ЛНР № 133-I не упоминаются такие возможные направления их деятельности, как:
– участие в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов;
– участие в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов;
– участие в мероприятиях по поиску без вести пропавших лиц.
Очевидно, исключение данных типовых форм участия граждан в охране правопорядка продиктовано повышенным уровнем опасности для их жизни и здоровья в период военного положения. Охрана правопорядка в общественных местах – прерогатива силовых структур правоохранительных органов и Вооруженных сил Российской Федерации. В данных условиях наиболее предпочтительны формы негласного содействия граждан в поддержании охраны общественного порядка (внештатное сотрудничество с полицией), а также информативного участия (распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах, информирование правоохранительных органов о правонарушениях и угрозах общественному порядку).
В ст. 7 Закона ЛНР № 133-I предусмотрены компенсации, выплачиваемые из республиканского бюджета народным дружинникам и внештатным сотрудникам полиции при гибели и получении вреда здоровью в связи с участием в охране общественного порядка, что также подчеркивает специфику военного положения.
Ценность регионального правового акта, действие которого подкрепляется принятием муниципальных правовых актов, заключается не только в неукоснительном следовании федеральным правовым нормам и учете местной специфики, но и в первую очередь в реальности его применения.
Как показывает правоприменительная практика, на территории ЛНР возникают проблемы создания народных дружин, вызванные несогласованностью правотворческой деятельности республиканских и муниципальных властей. Так, по сведениям, представленным территориальным органом внутренних дел Артемовского района г. Луганска ЛНР, в июле 2025 г. инициативной группой из восьми граждан проведено собрание о создании добровольной народной дружины[7] на территории соответствующего муниципального образования, принят устав данного общественного объединения, определен командир дружины и подано заявление в адрес руководителя территориального ОВД о внесении дружины в реестр народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности ЛНР. Указанная инициатива в настоящее время является единственной.
Представленное выше заявление по подведомственности было передано на рассмотрение местной администрации ЛНР, которая в октябре 2025 г. ответила отказом в регистрации добровольной народной дружины, ссылаясь на обстоятельства правового характера. Дело в том, что к указанному моменту границы административных территориальных единиц муниципальных образований не были приведены в полное соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации. Как отмечает А. В. Жиляев, внешние (специфика украинского наследия в построении местного самоуправления) и внутренние (проблемы длительной незавершенной муниципальной реформы в России) причины сказываются на эффективности правовой интеграции новых регионов в сфере местного самоуправления [10, с. 156–157].
С принятием Закона Луганской Народной Республики от 4 декабря 2025 г. № 220-I «О внесении изменений в Закон Луганской Народной Республики «Об образовании на территории Луганской Народной Республики городских округов и муниципальных округов, установлении их границ» указанное выше правовое препятствие для регистрации народной дружины было устранено[8].
Региональные законодательные изменения правового механизма регистрации народных дружин в ЛНР, казалось бы, должны были получить окончательное оформление. Однако, как следует из ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 44, границы территории, на которой может быть создана народная дружина, устанавливаются представительным органом соответствующего муниципального образования. В ч. 1
ст. 3 Закона ЛНР № 133-I подтверждается, что граждане, изъявившие желание в охране общественного порядка, могут в границах муниципальных образований ЛНР (городских или муниципальных округов) создавать народные дружины. Кроме этого, нормативными правовыми источниками, регулирующими участие граждан в охране общественного порядка, помимо прочего, являются муниципальные правовые акты (ст. 3 Федерального закона № 44, ч. 7 ст. 3 Закона ЛНР № 133-I). Таким образом, установление границ муниципальных округов республиканскими властями недостаточно для того, чтобы положения Закона ЛНР № 133-I получили реализацию – требуется развитая муниципальная правовая база в данной сфере.
Возвращаясь к ранее упомянутой инициативе граждан ЛНР о создании народной дружины, добавим, что она так и не увенчалась успехом. Органы местного самоуправления, ссылаясь на все еще проводимую разработку отдельных муниципальных правовых актов, регулирующих создание и деятельность народных дружин на территории муниципального образования, в том числе по вопросу определения границ территории, в пределах которых народные дружины вправе охранять общественный порядок, в марте 2026 г. отказали в регистрации общественного объединения.
Представленный пример иллюстрирует несовершенство законодательной регламентации участия граждан в охране общественного порядка на территории ЛНР, что вызвано длительностью приведения региональной и муниципальной правовых баз в соответствие с федеральной, а также недостаточной оперативностью взаимодействия органов публичной власти различных уровней на присоединенных территориях. Отсутствие необходимых правотворческих усилий на уровне муниципалитетов приводит де-факто к недейственности Федерального закона № 44 и Закона ЛНР
№ 133-I. Как итог, добровольная инициативная деятельность граждан ЛНР в правоохранительной сфере сталкивается с препятствиями формально-юридического и институционального характера.
Таким образом, развитие законодательства ЛНР, направленного на обеспечение участия граждан ЛНР в деятельности народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности, выступает важнейшим направлением правовой интеграции присоединенных территорий в единое правовое пространство
Российской Федерации.
В условиях военного положения как специального правового режима, сопряженного с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан, допустимыми формами их участия в охране общественного порядка являются внештатное сотрудничество с полицией, информирование правоохранительных органов о правонарушениях и угрозах общественному порядку, распространение правовых знаний, разъяснения норм поведения в общественных местах и т. д.
В целях окончательного формирования правовой регламентации участия граждан в охране общественного порядка на территории ЛНР требуется ускоренное развитие муниципальной правовой базы ЛНР, касающейся этой сферы, в соответствии с требованиями республиканского и федерального законодательства Российской Федерации.
[1]Договор между Российской Федерацией и Луганской Народной Республикой
о принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта: договор между Российской Федерацией и Луганской Народной Республикой от 30 сентября 2022 г. // Официальное опубликование правовых актов : сайт. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202210030002 (дата обращения: 12.03.2026).
[2] О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта – Луганской Народной Республики :
Федер. конституционный закон № 6-ФКЗ : одобрен Гос. Думой 3 октября 2022 г. : одобрен Советом Федерации 4 октября 2022 г. : послед. ред. // Президент России : офиц. сайт. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/48367 (дата обращения: 12.03.2026).
[3] О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей : указ Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. № 756 // Официальное опубликование правовых актов : сайт. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202210190002 (дата обращения: 12.03.2026).
[4] О военном положении : Федер. конституционный закон № 1-ФКЗ : одобрен Гос. Думой
27 декабря 2001 г. : одобрен Советом Федерации 16 января 2002 г. : послед. ред. // Президент России : офиц. сайт. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/17804 (дата обращения: 12.03.2026).
[5] Об участии граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от
02 апреля 2014 г. № 44-ФЗ : принят Гос. Думой 21 марта 2014 г. : одобрен Советом Федерации
26 марта 2014 г. : послед. ред. // Президент России : офиц. сайт.. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/38272 (дата обращения: 12.03.2026).
[6] Об участии граждан в охране общественного порядка на территории
Луганской Народной Республики : Закон Луганской Народной Республики от 14 февраля 2025 г.
№ 133-I : принят Народным Советом Луганской Народной Республики 13 февраля 2025 г. // Официальное опубликование правовых актов : сайт. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/8100202502140002 (дата обращения: 12.03.2026).
[7] Сведения представлены по запросу прокуратуры Артемовского района г. Луганска Луганской Народной Республики.
[8] О внесении изменений в Закон Луганской Народной Республики «Об образовании на территории Луганской Народной Республики городских округов и муниципальных округов, установлении их границ» : Закон Луганской Народной Республики от 4 декабря 2025 г. № 220-I. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/8100202512050001?index=1 (дата обращения: 12.03.2026).
