from 01.01.2023 until now
Nizhniy Novgorod, Nizhny Novgorod, Russian Federation
UDC 340.1
Introduction. Cost savings and efficiency in legal regulation have always been important aspects. However, not all costs of legal regulation are taken into account during the creation and implementation of legal norms. Many of these costs are hidden or mixed with other costs and are not accounted for. This article provides a classification of legal regulation costs based on various criteria to draw attention to the issue, enhance understanding of the concept of costs through their types, and systematize existing knowledge. Materials and methods. The research was based on the dialectical method of cognition, the classification method, as well as the system-structural, logical, and functional methods. The results of the Study. As a result of the study, the criteria for classification were established and the classification was carried out. Among the criteria, the author highlights the stage of legal regulation, the volume of changing expenses in relation to the stability of performance indicators, the accounting of various types of work, the nature and method of accounting for costs, the relationship to the subject of legal regulation, the novelty of the regulatory area, and the moment of occurrence of consequences. Findings and Conclusions. The developed classification of legal regulation costs will allow us to better understand the essence of costs, pay attention to the need to account for their full volume, change the rules for assessing costs, revise the policy on liability for unjustified costs caused by the low efficiency of regulations, and approach legal regulation issues in a more thorough manner. This material can be used for further in-depth and detailed study of specific types of costs and serve as a basis for developing recommendations for improving legislative regulation in terms of optimizing costs.
costs, legal regulation, budget, classification of costs, social costs, cost of legal regulation.
Разработка, принятие правил поведения и их реализация невозможна без необходимых ресурсов. Но их подсчет имеет место лишь в отношении планирования расходов реализации норм при составлении экономического обоснования, мониторинге правоприменения или при составлении отчета об исполнении бюджета, что оставляет без внимания издержки процедур принятия норм, издержки физических и юридических лиц при правореализации, иные второстепенные издержки. В первом случае отсутствие учета влечет излишние расходы, экономическую неэффективность для государства, во втором, приводит к ухудшению положения субъектов, не желании следовать принятым нормам и в итоге влияет на экономические отношения в целом.
Отсутствие учета связано с тем, что данные издержки либо рассматриваются в рамках иных – общих расходов органов власти, либо связаны с отсутствием интереса вести учет расходов поскольку касаются не бюджетных ассигнований. Классификация издержек позволит выявить эти нюансы и продемонстрировать многогранность, дополнить структурированность такого явления как стоимость правового регулирования, обратить внимание на необходимость учета всех издержек.
Ранее комплексного научного исследования, посвященного видам издержек правового регулирования и их классификации, не проводилось. Некоторое представление о расходах при правовом регулировании содержится в работах А.Г. Карапетова [1], С.В. Бажанова [2], О.Б. Раевской [3]. В этой связи выявление, фиксация и классифицирование издержек правового регулирования является целью настоящей статьи.
Особенностью проведения исследования является основополагающий характер, а также взаимосвязь и взаимовлияние таких наук как экономическая теория, экономический анализ права, теория государства и права и ряда отраслевых юридических наук, что проявляется в методологии, а также в специфике отражения экономического понимания издержки с положениями о правовом регулировании.
В юридической науке уже давно обращено внимание, что для изучения совокупности явлений, имеющих как схожие, так и отличительные черты, необходимо проводить классификацию, которую считают одним из основных способов интеллектуальной переработки поступающей информации. Как отмечал Л.Г. Малиновский «процессы классификации являются конкретизацией интуитивного познания и основополагающей частью мышления» [4, с. 155].
Ценность классификации проявляется в том, что она выступает в трех важных ипостасях, таких как: 1) процедура построения классификации (классифицирование); 2) построенная классификация (результат); 3) процедура ее использования. При этом говоря о важности классификации для науки согласимся с мнением И.Я. Чупахина о том, что «назначение всякой классификации в науках заключается в том, чтобы быть средством лучшего познания изучаемых объектов, о которых до классификации еще не имелось сформировавшихся понятий» [5, с. 62].
В связи с тем, что ранее классифицирование издержек правового регулирования не производилось, укажем, на наш взгляд наиболее важные основания для классификации.
Одним из таких критериев, позволяющим разграничить виды издержек правового регулирования и одновременно установить основание для формирования группы издержек является стадия правового регулирования. К первой группе отнесем издержки нормативного правового регулирования, которые представлены издержками при проведении референдума, издержками законодательного регулирования (на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации), издержками подзаконного нормативного регулирования (на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации), издержками при муниципальном правотворчестве и издержками при локальном правотворчестве.
Ко второй группе отнесем издержки при правореализации, включающие: 1) издержки при административной деятельности государственных органов и должностных лиц, муниципальных органов и служащих (не связанной напрямую с правоприменением, но оказывающих существенное влияние на издержки иных групп); 2) издержки при правореализации, которые несут физические и юридические лица и являются критерием эффективности принимаемых норм, оказывающим влияние на нормативное правовое регулирование. Показательными примерами важности учета данной издержки является проводимая государственная политика в отношение оценки регулирующего воздействия и оценки фактического воздействия, а также установленные правила в отношении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора); 3) издержки при правоприменении, выраженные в издержках индивидуального судебно-правового регулирования; издержках индивидуального административно-правового регулирования; 4) издержки индивидуального правового регулирования, осуществляемого самими участниками регулируемых общими нормами права отношений (саморегулирование).
Издержки правового регулирования исходя из объема меняющихся расходов, в соотношении со стабильностью показателей деятельности, а также характера самой издержки (ее сущности), сгруппированы нами как материальные издержки, состоящие из постоянных издержек, условно-постоянных, переменных и нематериальных издержек политического и социального характера.
Постоянные издержки – издержки, установленные под определенный объем запланированной деятельности за временной отрезок ее осуществления. К постоянным издержкам относятся оплата труда и материальные средства обеспечения деятельности (использование помещения, электроэнергия, отопление помещений, ЭВМ, обеспечение деятельности в сети «интернет» и т.д.). Основой расчета первого вида издержек является штатное расписание, составленное на основе принципов, среди которых главенствующее место занимает принцип оптимальности, выражающийся в достижении ожидаемых результатов служебной (производственной) деятельности при минимальном ресурсном обеспечении.
К постоянным издержкам относятся и материальные ресурсы, используемые при правовом регулировании, которые причисляются к категории основных средств в бухгалтерском учете[1], срок использования которых определяется подзаконными актами[2].
Условно-постоянные издержки – это издержки, являющиеся постоянными для заранее спланированного объема постоянно-выполняемых функций и объема работы, но меняющихся в большую или меньшую сторону в соответствии с изменяющимся объемом работы. К издержкам относятся предметы труда, которые расходуются (количественно) для получения результата. Например, расчет необходимого количества канцтоваров может быть недостаточным при появлении дополнительного объема деятельности.
Переменные издержки – издержки, которые изменяются пропорционально в связи с изменением объема деятельности. Основной критерий определения – сохраняются ли расходы при отсутствии результата – показателя деятельности. К таковым издержкам можно отнести издержки процессуального характера, например, вознаграждение, выплачиваемое эксперту, переводчику или специалисту.
Постоянные, условно-постоянные, переменные издержки являются реальными издержками. Но для исследования стоимости правового регулирования не менее значимым является учет издержек и результата, который имел бы место при выборе другого варианта. Зачастую данные издержки рассчитываются при определении целесообразности варианта правового регулирования на стадии подготовки финансово-экономического обоснования к проекту закона.
Такие издержки в экономической теории принято называть альтернативными (издержки упущенной выгоды или издержки альтернативных возможностей) представляющие собой упущенную выгоду, образовавшуюся в результате выбора одного из нескольких альтернативных вариантов применения ресурсов и, тем самым, отказа от других возможностей [6, с. 369].
Объем упущенной выгоды может быть, как частичный, так и полный. Упущенная выгода в полном объеме связана с принятием норм права или нормативных правовых актов, которые являются излишними, в том числе по причине дублирования, сюда же относится работа с проектами законов в случае остановки законодательного процесса на каком-либо этапе без доведения его до принятия, или в случае остановки процесса правоприменения на каком-либо этапе без получения желаемого результата. Частичная упущенная выгода может иметь место в случае принятия или реализации малоэффективной нормы по сравнению с более выгодным вариантом.
Нематериальные издержки – это издержки политического и социального характера, которые несет законодатель или правоприменитель, юридическое или физическое лицо, в случае принятия, а затем реализации неэффективной нормы, когда эти ресурсы могли бы пойти на подготовку и (или) реализацию нормы для более выгодного результата.
В научной литературе проблеме определения социальных издержек и вопросу их значимости уделяется определенное внимание. Так, например, проблему социальных издержек и ее связанности с вопросами институтов и политической деятельности раскрывает А. Кабанов [7], а о социальных издержках как результате государственной политики, реформ, а значит и правового регулирования говорит В.А. Ковалев [8]. При этом ученые к социальным издержкам относят негативные результаты современных реформ – рост безработицы, падение уровня жизни, сокращение рождаемости, рост социальной напряженности, [9, с. 15] снижение возможности реализации прав и свобод граждан, а также существование преступности [10, с.15].
Кроме того, «непопулярное» среди граждан решение органов власти [11] и низкое качество правоприменения [12, с. 66] зачастую приводят к репутационным издержкам для государства [13].
Издержки в зависимости от учета различных видов деятельности можно разделить на прямые и косвенные. Прямые издержки – это издержки, которые относятся к конкретному виду деятельности, например, в отношении конкретного разрабатываемого, принимаемого или реализуемого нормативного правового акта. К прямым издержкам будут относиться и те, что связаны с подзаконным регулированием отношений, которые предусмотрены проектом закона, который либо ранее был внесен Правительством РФ, либо был внесен иным субъектом законодательной инициативы и к этому моменту был принят в первом чтении в Государственной Думе.[3]
Косвенные издержки – это издержки подготовки, принятия или реализации правовых актов, взаимосвязанных между собой общими или однородными отношениями. Последнее показательно на примере проведения общероссийского голосования в 2020 году. Так, согласно отчета, избирательным комиссиям удалось сэкономить 262,8 млн. рублей[4], в том числе за счет правовых и экономических мер в рамках реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 487-р[5]. Экономия возникла, в том числе, за счет ранее предоставленных средств федеральным органам власти для осуществления своей деятельности, сокращения транспортных расходов по причине использования транспортных средств, представленных безвозмездно органами исполнительной власти, сокращением расходов по информированию граждан, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, издержки правового регулирования можно сгруппировать по характеру и способу учета на явные и неявные. К явным издержкам относятся все те издержки, которые отражаются при планировании правового регулирования или по факту реализации при этом легко измеряются и контролируются. В отношении государства – эти издержки отражены в законе о соответствующем бюджете и в отчете об его исполнении.
Между тем, обратим внимание, что например, издержки на оплату труда и обеспечения деятельности депутатов, сенаторов, государственных служащих органов исполнительной власти, несмотря на предусмотренность в бюджете средств на эти цели, можно отнести к явным лишь условно, поскольку в законах о бюджете содержится лишь общая цифра на эти цели и никак не уточнена иными актами в расчете на конкретный проект нормативного правового акта предусматривающего определенный объем регулирования. Данный момент становится особенно актуальным в случае неудачной попытки такого регулирования.
Явные издержки для иных субъектов прямо указаны в иных нормативных правовых актах. Например, перечень таковых закреплен в статье 131 УПК РФ, статье 94 ГПК РФ, статье 106 АПК РФ, статье 106 КАС РФ.
Отметим, что открытый перечень издержек не является основанием рассматривать данные издержки как не явные, поскольку перечень может дополняться в рамках судебной практики. Например, к таковым Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 21.01.2016 № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» относятся расходы на оформление доверенности представителя, если такая доверенность выдана для участия представителя в конкретном деле или конкретном судебном заседании по делу[6]. В отличие от вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда РФ, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 № 42 «О практике применения судами законодательства о процессуальных издержках по уголовным делам»[7] раскрывает «иные» издержки обращаясь к нормам самого УПК РФ. Важным обстоятельством является и тот момент, что подобные разъяснения не только конкретизируют перечень издержек, но и очерчивают круг, за пределами которого любые расходы не будут отнесены к издержкам.
Сюда же отнесем предусмотренные иными законами пошлины, налоги, сборы, а также плата за различного рода услуги.
Неявными издержками являются все те издержки, которые не учитываются при правовом регулировании конкретного правоотношения, как например, время, затраченное физическим и юридическим лицом на реализацию норм, упущенная выгода о которой шла речь выше.
Как правильно отмечает Г.А. Хаитов: «Расходы бюджета на социальное обеспечение не сводятся только к отношениям по предоставлению средств бюджета конкретному гражданину, но и осуществляются в связи с обеспечением деятельности различных субъектов по предоставлению мер социального обеспечения» [14, с. 61].
В подтверждении напомним, что все те законопроекты, которые каким-либо образом содержат предложения о возложении дополнительной нагрузки на государственных служащих, как правило, не содержат расчета по увеличению оплаты и иных издержек в связи с этими новыми обстоятельствами. К таковым можно отнести дополнения УК РФ новыми составами преступлений. Например, в финансово-экономическом обосновании к проекту закона № 502113-8, ныне уже принятого Федерального закона от 30.11.2024 № 421-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации»[8] вводящего новую статью 272.1. содержит новые составы преступления – незаконные использование и (или) передача, сбор и (или) хранение компьютерной информации, содержащей персональные данные, а равно создание и (или) обеспечение функционирования информационных ресурсов, предназначенных для ее незаконных хранения и (или) распространения и соответственно состав преступления указывается, что выделение финансовых ресурсов не требуются[9]. В тоже время надо понимать, что введение нового состава преступления существенно увеличивает объем деятельности правоохранительных органов, увеличивает количество дел в рамках уголовного судопроизводства, что должно влиять на увеличение количества сотрудников, увеличение финансирования этой деятельности.
Размышления приводят к формированию еще одного критерия для групп издержек – отношение к предмету правового регулирования. По этому основанию можно издержки разделить на организационные (внутренние – оплата труда и издержки на обеспечение деятельности) и издержки непосредственно связанные с реализацией (социальные выплаты, строительство, материальные издержки и т.д.).
В зависимости от новизны сферы регулирования – первичные издержки, возникающие при первичном правовом регулировании и вторичные издержки, возникающие при дополнительном правовом регулировании (вторичном), в случае необходимости изменений правовых положений, вынесении повторных индивидуальных правовых актов.
В зависимости от бюджета бюджетной системы РФ, откуда предполагается расходование денежных средств выделяются: федеральные издержки; издержки субъектов РФ; издержки муниципальных образований; совокупные издержки из разных бюджетов бюджетной системы РФ.
В зависимости от субъектов реализации выделим: издержки субъекта, наделенного властными полномочиями; издержки физического лица; издержки юридического лица.
В зависимости от момента наступления последствий можно выделить издержки планируемые (при правотворчестве) и издержки фактические (при правореализации).
В идеальных условиях виды издержек и объем издержек при планировании правотворчества и правореализации должен совпадать, но меняющиеся условия и обстоятельства вносят свои коррективы. Особенно это касается социальных вопросов, как например, в случае предоставления льгот, пособий, выплат. Как, например, решение В.В. Путина принятое в ходе совещания с членами Правительства РФ 18 февраля 2025 года о выделении дополнительной поддержки 112 620 гражданам, жителям Курской области в размере 65 000 рублей каждому[10]. Кроме того, может иметь место и ошибка при планировании реализации норм.
Подводя итог, отметим, что проведенная классификация издержек правового регулирования позволит лучше понять сущность издержки, обратить внимание на необходимость учета их полного объема, изменить правила оценки издержек, пересмотреть политику в отношении ответственности при необоснованных расходах, вызванных малой эффективностью норм и подойти к вопросам правового регулирования более основательно. Представленный материал может быть использован для дальнейшего более глубокого и детального изучения отдельных видов издержек и стать основой для разработки рекомендаций по совершенствованию законодательного регулирования в части оптимизации расходов.
[1] Об утверждении Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации : приказ Минфина России от 29.07.1998 № 34н // КонсультантПлюс : сайт URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20081/ (дата обращения: 20.06.2025).
[2] Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению : приказ Минфина России от 1 декабря 2010 г. № 157н // КонсультантПлюс : сайт URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_107750/ (дата обращения: 20.06.2025).
[3] п. 91 (1) и 91 (2) Регламента Правительства Российской Федерации : Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 // КонсультантПлюс : сайт URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_47927/ (дата обращения: 22.04.2025).
[4] Об Отчете Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о расходовании средств, выделенных из федерального бюджета на подготовку и проведение общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, предусмотренных статьей 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : постановление ЦИК России от 30 сентября 2020 № 270/1984-7. // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации : сайт. URL: http://www.cikrf.ru/activity/docs/postanovleniya/47812/ (дата обращения: 22.02.2025).
[5] Распоряжение Правительства РФ от 2 марта 2020 г. № 487-р // КонсультантПлюс : сайт URL: https://ovmf2.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=346957&cacheid=EFBBFFF3F2CC8F6DAED54F6CFDEE39B1&mode=splus&rnd=3L28w#M1bfauUHNxZ6qFWE/ (дата обращения: 22.02.2025). Режим доступа: для зарегистрированных пользователей.
[6] О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. № 1 // КонсультантПлюс : сайт URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_194054/ (дата обращения: 20.06.2025).
[7] О практике применения судами законодательства о процессуальных издержках по уголовным делам : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2013 г. № 42 // КонсультантПлюс : сайт URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156183/ (дата обращения: 20.06.2025).
[8] О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации : Федер. закон № 421-ФЗ: принят Гос. Думой 26 ноября 2024 г. : одобрен Советом Федерации 27 ноября 2024 г. // КонсультантПлюс : сайт URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_491931/ (дата обращения: 20.06.2025).
[9] О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» (в части установления ответственности за незаконные использование и передачу, сбор и хранение компьютерной информации, содержащей персональные данные) : законопроект № 502113-8 // Система обеспечения законодательной деятельности : сайт URL:https://sozd.duma.gov.ru/bill/502113-8/ (дата обращения: 20.06.2025)
[10]Совещание с членами Правительства // Президент России : сайт. URL:http://www.kremlin.ru/events/president/news/76282/ (дата обращения: 12.07.2025).
1. Karapetov, A. G. Jekonomicheskij analiz prava [Economic analysis of law]. Moscow: Statut, 2016, 528 p. (In Russ.).
2. Bazhanov, S. V. Stoimost' ugolovnogo processa [The cost of criminal proceedings] : diss. … Doctor of Law. Nizhny Novgorod, 2002, 585 p. (In Russ.).
3. Raevskaja, O. B. Metodika rascheta stoimosti razrabotki i prinjatija normativnogo pravovogo akta (na primere zakonodatel'nogo obespechenija formirovanija i vedenija gosudarstvennogo kadastra nedvizhimosti) [Calculation of value and development of a standard instrument (illustrated legislative support the formation and maintenance of the state cadastre of real estate)]. Imushchestvennye otnoshenija v Rossijskoj Federacii – Property Relations in the Russian Federation. 2012, no. 9 (132), pp. 71-87. (In Russ.).
4. Malinovskij, L. G. Processy klassifikacii – osnova postroenija nauk o dejstvitel'nosti. V knige: Algoritmy obrabotki jeksperimental'nyh dannyh [Classification processes are the foundation of the sciences of reality. In the book: Algorithms for Processing Experimental Data]. Moscow, 1986, 185 p. (In Russ.).
5. Chupahin, I. Ja. Ponjatija i metody nauchnoj klassifikacii ob#ektov issledovanija. V knige: Voprosy dialektiki i logiki [Concepts and methods of scientific classification of research objects. In the book: Issues of Dialectics and Logic]. Leningrad: Leningrad State University Press, 1964, 112 p. (In Russ.).
6. Alekseeva, L. F., Parfenova, A. V. Vozmeshhenie upushhennoj vygody v ramkah sudebnoj jekspertizy [Compensation for Lost Profits in the Framework of Forensic Expertise]. Baltijskij gumanitarnyj zhurnal – Baltic Humanitarian Journal. 2018. vol. 7, no. 4 (25), pp. 367-370. (In Russ.).
7. Kabanov, A. Social'nye izderzhki, normy i politicheskaja dejatel'nost' [Social costs, norms, and political activity]. URL: https://gtmarket.ru/laboratory/basis/6181/6184 (date of request: 28.01.2025). (In Russ.).
8. Kovalev, V. A. Izderzhki federalizma i administrativnoj vertikali v Rossii: popytka sravnenija [The Costs of Federalism and the Administrative Vertical in Russia: An Attempt at Comparison]. Politicheskaja jekspertiza: POLITJeKS – Political expertise: POLITEX. 2018, vol. 14, no. 4, pp. 104-121. (In Russ.).
9. Stozhko, K. P. Jekonomicheskaja teorija [Economic theory]. Ural State University Press. Yekaterinburg, 2004, 471 p. (In Russ.).
10. Emel'janov, K. N. Processual'nye izderzhki v rossijskom ugolovnom sudoproizvodstve [Procedural Costs in Russian Criminal Proceedings] diss. … cand. legal sciences. Tyumen, 2009, 187 p. (In Russ.).
11. Sedov, D. V. O formirovanii novyh principov v opredelenii termina «Pozharnaja bezopasnost'» [About formation of new principles in term definition «fire safety»]. Vestnik Vostochono-Sibirskogo institute MVD Rossii – Vestnik of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2012, vol. 60, no. 1, pp. 65-69. (In Russ.).
12. Gricuk, A. P. Kutyrkina, L. V. Pensionnaja reforma v RF: nejeffektivnaja kommunikacija kak istochnik reputacionnyh izderzhek gosudarstva [Pension Reform in the Russian Federation: Ineffective Communication as a Source of State Reputational Costs]. Reklama: teorija i praktika – Advertising: theory and practice, 2016, no. 1, pp. 38-46. (In Russ.).
13. Haitov, G. A. K voprosu o formah rashodov bjudzheta (na primere rashodov bjudzheta na social'noe obespechenie) [The question of budget expenditure modalities (on the example of social security budget expenditure)]. Vestnik Vostochono-Sibirskogo institute MVD Rossii – Vestnik of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2023, vol. 106, no. 3, pp. 53-66. (In Russ.).
