Оказавшись в плоскости конституционно-правовых преобразований
Российской Федерации в 2020 году, публичная власть стала предметом разносторонних научных исследований. Среди них отдельное место отводится конституционному осмыслению данного феномена. В частности, особый интерес представляют конституционные характеристики публичной власти, демонстрирующие ее современные цивилизационно-правовые особенности, присущие ей как конституционному феномену.
Принятие Конституции, влекущее за собой конституционализацию общественных отношений и выстраивание социально-правовой практики
в соответствии с ее предписаниями, неизбежно затрагивает юридическую природу публичной власти, обусловливает формирование в ней дополнительных, конституционных характеристик.
Конституция РФ, как Основной Закон России, обладает высшей юридической силой, исходящей из волеизъявления многонационального народа
Российской Федерации, который принял ее для утверждения гражданского мира
и согласия, сохранения исторически сложившегося государственного единства, обеспечения благополучия и процветания России. Сконцентрировав в себе волю народа, Конституция, по своей сути, стала учредительным актом, создавшим
и юридически утвердившим современную российскую государственность – с одной стороны, и публичную власть, наполняющую ее содержание – с другой стороны. Конституция РФ определила основы государственного устройства
и функционирования, перечень подлежащих защите ценностей, сферу регулируемых и охраняемых государством публичных интересов, принципы формирования и осуществления власти, стала фундаментом государственно-правовой системы страны в целом. Тем самым Основной Закон конституировал публичную власть, то есть учредил и подчинил ее своим предписаниям.
Подчиненность публичной власти Конституции заключается в том, что последняя сковывает и связывает ее свободу своими нормативными положениями. Это выражается в установлении порядка формирования и организации публичной власти, принципов, целей, задач, полномочий и пределов ее функционирования. Все эти параметры содержатся в нормах Конституции РФ, имманентно воздействующих на публичную власть. Иными словами, Основной Закон целенаправленно, систематически и непрерывно управляет публичной властью, определяет ее юридическую природу, свойства и характеристики посредством содержащихся в нем предписаний. Это в полной мере подкрепляется нормативными положениями о правовом характере российской государственности (ч. 1 ст. 1) и юридическом верховенстве Конституции РФ на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15). Указанное означает, что основополагающей характеристикой конституированной публичной власти является ее полная подчиненность нормам Основного Закона.
Еще одной фундаментальной конституционной характеристикой публичной власти следует признать ее народность (демократичность). Речь идет
о доминирующем положении народа в осуществлении публичной власти, где он выступает не просто объектом управления, но и основным субъектом ее реализации.
В преамбуле Конституции РФ указывается: «Мы многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле … исходя
из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, принимаем Конституцию Российской Федерации». Данный текст конституционной преамбулы является ключом к понимаю роли и статуса народа в образовании российской государственности и в осуществлении публичной власти.
Приняв Конституцию РФ, именно многонациональный народ России конституировал публичную власть, стал верховным учредителем и организатором
ее реализации. Конституция РФ также признала его носителем суверенитета
и единственным источником власти в стране (ч. 1 ст. 3). Т.Я. Хабриева справедливо указывает, что, являясь носителем суверенитета и источником власти в государстве, народ обладает верховенством в решении вопросов государственного
устройства [1, с. 56]. Данную позицию дополняет точка зрения А.И. Казанника, по мнению которого лишь многонациональный народ России имеет право на всю полноту власти в стране [2, с. 3-6]. Б.С. Эбзеев констатирует, что воля народа составляет основу конституционного устройства России и пронизывает всю систему существующей в ней публичной власти [3, с. 55].
Обращая внимание на ряд конституционных положений, действительно, становится видно центральное положение народа в системе конституционных отношений в целом и в осуществлении публичной власти, в частности. Ст. 1 Конституции РФ провозглашает демократический характер российского государства, что отражается в ст. 3 и раскрывается в формуле: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Как видно, указанные положения непосредственно демонстрируют верховенство народа в формировании и осуществлении публичных отношений господства и подчинения в Российской Федерации.
Принимая во внимание собирательный и сложносоставной характер народа,
в литературе нередко возникают сомнения по поводу его правосубъектности. Однако, несмотря на дискуссионность данного вопроса [4, с. 3], большинство исследователей склонны решать его положительно [5; 6; 7]. Конечно же конституционный статус народа не может иметь полной структуры и складываться из всех традиционных компонентов (прав и обязанностей, ответственности, принципов и гарантий правового статуса) [4, с. 8]. Являясь сложносоставным субъектом правоотношений, народ не обладает собственными обязанностями и, очевидно, не может нести ответственности. Вместе с тем, большинство исследователей солидарны в том, что народ, как особый субъект правоотношений, обладает правосубъектностью [8, с. 39]. Это в полной мере подтверждается содержанием конституционных норм, которые юридически воздействуют на народ как на целостное социально-правовое объединение или как на самостоятельный субъект конституционного права. Речь идет о тех нормах, которые предоставляют народу конституционно-правовые гарантии (ч. 3, 4 ст. 68, 69), признают его защитником Отечества (ч. 3 ст. 67.1), государствообразующим субъектом
(ч. 1 ст. 68) и основным носителем культуры (ч. 4 ст. 68, ч. 2 ст. 69). Сюда также следует отнести конституционное положение, в соответствии с которым Президент РФ, вступая в должность, приносит присягу народу как самостоятельному субъекту конституционного права, клянется ему верно служить (ч. 1 ст. 82).
В юридической литературе народ часто признается носителем коллективных прав (право на мир, на благоприятную окружающую среду, на безопасность), отмечается, что он может инициировать реализацию конституционных возможностей (проведение референдума), принимать активные меры по восстановлению нарушенного права (коллективные обращения, митинги, демонстрации) [6, с. 47]. В литературе также констатируется факт участия народа в качестве самостоятельного субъекта конституционного права в избирательных и иных социально-политических процессах [9, с. 126-127].
Обобщая вышеизложенное необходимо констатировать, что
в конституционном праве народ как юридически, так и фактически обладает правосубъектностью. Особенно активно правосубъектность народа выражается
в публично-правовых отношениях господства и подчинения, где он проявляет себя как основной субъект формирования, организации и осуществления конституированной публичной власти, что происходит в соответствии с зафиксированными в Конституции РФ нормами и правилами. Иными словами, в конституированном государстве публичной властью управляет народ как непосредственно, так и путем воздействия конституционных предписаний.
Вполне естественно, что, принимая Конституцию и обладая верховенством
в вопросах осуществления публичной власти, народ преследует собственные интересы. Они же выступают публичными интересами, которые население стремится защитить и обеспечить, прежде всего, посредством правовой фиксации
в тексте Основного Закона. Приобретая высшую юридическую силу, данные интересы становятся ориентиром деятельности публичной власти. Они обусловливают ее цели, задачи, функции, полномочия и обязанности, определяют принципы отношений с населением.
В Конституции РФ перечень публичных интересов весьма разнообразен. К ним относятся: целостность и неприкосновенность территории России (ч. 3 ст. 4;
ч. 2.1 ст. 67); социальная ориентированность российского государства; проведение политики, направленной на создание достойных условий для жизни населения (ст. 7; ч. 3 ст. 40); всеобщее равенство перед законом и судом (ст. 19); недопустимость пропаганды, порождающей социальную ненависть или вражду (ч. 2 ст. 29); защита материнства и детства (ст. 38); обеспечение здравоохранения и бесплатного оказания медицинских услуг (ст. 41); поддержание благоприятной окружающей среды и экологии (ст. 42, 58); обеспечение общедоступного и бесплатного образования (ст. 43); охрана интеллектуальной собственности; гарантирование свободы творческого развития и участия в культурной жизни; охрана исторического и культурного наследия (ст. 44; ч. 4 ст. 68); обеспечение обороны страны, безопасности государства, защита основ конституционного строя и нравственности (ч. 3 ст. 55); создание условий для всестороннего развития и воспитания детей; защита исторической правды (ч. 3, 4 ст. 67.1); создание условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан (ст. 75.1).
Как видно, в конституированном государстве одной из отличительных особенностей публичной власти становится конституционная артикуляция публичных интересов. Помимо высшей юридической силы, это придает им фундаментальный характер, неоспоримость и неустранимость, ставит их над политическими, ведомственно-корпоративными и ситуационными интересами властвующих субъектов. Иными словами, независимо от происходящих политико-правовых и социально-экономических перемен, конституционно охраняемые публичные интересы обладают наивысшей степенью гарантированности и защищенности, составляют основу целеполагания, формирования, организации и функционирования публичной власти.
Не менее важной конституционной характеристикой публичной власти выступает ее ориентация на обеспечение прав и свобод человека. Признание свободы личности и неотъемлемости ее прав составляет величайший шаг
в историческом движении гражданской жизни [10, с. 107]. Сегодня большинство конституций (основных законов) зарубежных государств в той или иной мере закрепляют, признают и гарантируют права человека, что свидетельствует
об общемировой тенденции гуманизации и либерализации конституционного законодательства, определяющего параметры деятельности публичной власти.
Находясь в общем потоке правовой эволюции, Конституция РФ соответствует международному тренду, содержит в себе ярко выраженные либеральные черты. Ст. 2 Конституции РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их соблюдение и защиту – обязанностью государства. Данное положение исходит из понимания прав человека как атрибутивного, неотъемлемого качества личности
[3, с. 107]. Как указывал Г. Аренс, вследствие лишь своего бытия и разумно-чувственного существа человек является носителем прав [11, с. 417]. «Свобода – следствие природы человека», – справедливо отмечал Ж.-Ж. Руссо [12, с. 4]. Именно такие представления о человеке, его правах и свободах лежат в основе социального назначения публичной власти, призванной их обеспечивать, охранять и защищать, что отражено в целом ряде конституционных положений (ст. 17, 19, 45, 52), в соответствии с которыми публичная власть также должна обеспечить равенство прав и свобод личности, их неотчуждаемый и естественный характер. Глава 2 Конституции РФ закрепляет целый перечень прав и свобод личности, которые являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание, применение законов, а также деятельность публичной власти (ст. 18).
Конституционно-правовая фиксация прав и свобод личности стала достижением цивилизации. Человек вместе с присущей ему правовой свободой был не только провозглашен высшей ценностью, но и приобрел реальные юридические гарантии в воплощении своего статуса. Постепенно он перестает быть винтиком или расходным материалом в отношениях с публичной властью. Напротив, последняя все чаще рассматривается в качестве инструмента народной воли, действующего
в соответствии с конституционными предписаниями для реализации публичных интересов и субъективных прав личности.
Однако необходимо понимать, что человек живет в обществе, состоящем
из таких же людей, как он сам, где каждый обладает набором аналогичных прав
и свобод. По этой причине свобода личности, конечно же, не безгранична. Она имеет естественные пределы, обусловленные правовой свободой других лиц. Как указывается в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека
и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». В действительности, реализация правовой свободы граждан довольно часто приводит к столкновению
их интересов и к нарушению естественных пределов их прав и свобод, что требует вмешательства публичной власти для разрешения споров и конфликтных ситуаций. Кроме того, права и свободы личности нередко становятся объектом прямого посягательства со стороны правонарушителей. Среди многочисленных проявлений таких действий могут быть хищение или повреждение чужого имущества, причинение вреда жизни или здоровью человека, ущемление чести и достоинства личности. В подобных случаях именно публичная власть становится незаменимым инструментом, обладающим достаточными средствами для поиска правонарушителя и его привлечения к ответственности. Только публичная власть способна полноценно и эффективно охранять, защищать и обеспечивать права граждан.
Важнейшим юридическим средством, позволяющим публичной власти охранять права человека, обеспечивать правопорядок, бороться с правонарушениями, а также защищать иные частные и публичные интересы, выступают правовые ограничения. Они также естественны, как и права человека. Отсутствие каких-либо ограничений в человеческом поведении, по своей сути, оправдывает противоправное и преступное поведение, допускает ущемление прав других людей и общественных интересов в целом [13, с. 9]. Правовые ограничения необходимы в цивилизованном обществе. Они выступают объективной потребностью и служат условием мирного существования составляющих его индивидов.
В конституированном государстве особенностью публичной власти становится то, что применяемые ею правовые ограничения должны не только соответствовать закону, но и полностью основываться на конституционных предписаниях. Конституция РФ содержит целый ряд норм, предусматривающих возможность использования правовых ограничений: запрет на создание и деятельность общественных объединений, подрывающих безопасность государства и разжигающих социальную рознь (ч. 5 ст. 13); возможность осуществления смертной казни
в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления
(ч. 2 ст. 20); ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23); ограничение свободы мысли и слова, если они связаны с пропагандой или агитацией, возбуждающих социальную рознь, ненависть или вражду (ч. 2 ст. 29); ограничение избирательных прав недееспособных граждан и лиц, содержащихся в местах лишения свободы
(ч. 3 ст. 32); ограничение свободы экономической деятельности, если она направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34) и др. Универсальная возможность ограничения прав и свобод личности также установлена частью 3 статьей 55 Конституции РФ, которая может быть применена публичной властью только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В конституированном государстве не менее значимы принципы использования правовых ограничений публичной властью. Выраженные в них основные начала, сквозные и генеральные идеи позволяют обозначить ориентиры допустимого вмешательства публичной власти в сферу личной свободы граждан для обеспечения социальных и юридических целей. В качестве таких ориентиров выступают сформулированные Конституционным Судом РФ позиции, в соответствии
с которыми правовые ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционным целям их применения; должны быть направлены на обеспечение баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов; должны быть справедливыми, адекватными и пропорциональными; должны основываться
на формально-определенной, точной, четкой и ясной норме, не допускающей расширительного толкования; недопустимы ограничения, посягающие на само существо права и приводящие к утрате его реального содержания[1]; должны быть
не только юридически, но и социально оправданы[2].
Исходя из изложенного необходимо подчеркнуть, что в конституированном государстве публичная власть охраняет, защищает и обеспечивает частные и публичные интересы, выступает гарантом реализации прав человека. Это во многом достигается за счет использования правовых ограничений. Их применение должно основываться на конституционных принципах и предписаниях, а также соответствовать нормам закона и преследовать социально-оправданные цели. Использование публичной властью правовых ограничений является объективной потребностью личности, общества и государства, обеспечивающей их благоприятное существование, развитие и беспрепятственное пользование своими правами.
Среди характеристик публичной власти, установленных Конституцией РФ, следует выделить особенности ее территориального устройства (ст. 5), организации (ст. 11, 66, 67, 71, 72, 73, 76, 77, 78), единства и дифференциации (ст. 10, 12).
В последнем случае речь идет о разделении единой системы публичной власти на власть государственную и муниципальную. Как указывается в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации
и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач
в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». При этом местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Оно гарантируется Конституцией РФ и в пределах своих полномочий обладает самостоятельностью (ст. 12).
По своему статусу местное самоуправление является обязательной формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой часть единого механизма управления делами государства. Наряду
с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в рамках согласованного взаимодействия участвуют в осуществлении функций демократического, правового
и социального государства[3].
Среди действующих в России форм публичной власти местное самоуправление в наибольшей степени приближено к населению. Как указывается в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения…». Оно призвано решать задачи, относящиеся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования[4]. Однако в рамках взаимодействия между элементами единой системы публичной власти, органы местного самоуправления могут быть наделены функциями, имеющими общегосударственное значение. Реализация таких функций осуществляется при финансовой поддержке федеральных и региональных органов государственной власти[5]. В этой связи самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной. Ее пределы устанавливаются действующим законодательством. В рамках своих полномочий органы государственной власти призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление как на один из уровней публичной власти. При этом должны учитываться цели государственного, экономического, социального, культурного, экологического и национального развития России[6].
Промежуточным уровнем публичной власти, объединяющим в себе органы государственной власти и органы местного самоуправления, является государственная власть субъекта РФ. Как указано в ч. 3 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах
Российской Федерации», федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы во взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления[7].
Конституция РФ дифференцирует территорию России на субъекты РФ, представленные в виде равноправных республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 1 ст. 5). Их статус определяется Конституцией РФ, а также уставами (конституциями) соответствующих субъектов РФ (ст. 66). Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и федеральным законодательством (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Данную систему образуют законодательный орган, высший исполнительный орган, высшее должностное лицо и иные органы государственной власти субъекта РФ.
Как видно, уже на уровне субъекта РФ Конституция вводит действие принципа разделения властей при организации государственной власти (ст. 10). Однако несмотря на разграничение предметов ведения уровней публичной власти (ст. 72, 73), Конституция РФ в то же время предполагает единство и целостность властной системы, обеспечивающей федеративное устройство России (ч. 3 ст. 5). В этой связи органы, входящие в единую систему публичной власти в субъекте РФ, осуществляют взаимодействие в целях обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития в пределах территории данного субъекта РФ (ч. 2 ст. 2)[8].
В отличие от регионального, федеральный уровень публичной власти отвечает за развитие страны в целом и потому выполняет конституционно значимые функции на всей ее территории. Исходя из этого Конституцией РФ установлены предметы ведения федерального уровня публичной власти (ст. 71), имеющие всеохватывающий характер и общегосударственное значение.
Федеральный уровень публичной власти выступает общим фундаментом, объединяющим и сплачивающим иные уровни власти. Он обеспечивает единство
и целостность государственного пространства Российской Федерации, что реализуется посредством признания общего государственного языка (ч. 1 ст. 68); поддержания единого экономического пространства и обеспечения свободного перемещения товаров, услуг и финансов (ст. 74); установления общей денежной единицы – рубля, и обеспечения ее централизованного регулирования (ч. 1, 2 ст. 75); введения единой системы налогообложения (ч. 3 ст. 75); установления минимального размера оплаты труда, действующего на всей территории России (ч. 5 ст. 75); введения общей системы пенсионного обеспечения граждан (ч. 6 ст. 75); осуществления общероссийской социальной поддержки граждан (ч. 7 ст. 75); охраны и поддержания культуры, обеспечивающей идентичность и выступающей наследием многонационального народа России (ч. 4 ст. 68). Отдельное значение имеет создание и обеспечение единой правовой системы Российской Федерации, которая образована по принципу иерархии нормативных правовых актов. Здесь важно подчеркнуть, что в ведении федерального уровня публичной власти находится принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов, которые не могут противоречить Конституции РФ и занимают подчиненное по отношению к ней положение, но в то же время обладают более высокой юридической силой в сравнении с законами субъектов РФ и иными правовыми актами (ст. 76). Федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76).
Важной конституционной характеристикой федерального уровня публичной власти следует признать повышенную конституционную урегулированность вопросов, связанных с ее формированием, организацией и функционированием. Так, Конституция РФ определяет высшие (основные) органы федерального уровня публичной власти (Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, суды РФ, Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Государственный Совет РФ), устанавливает их систему и основы организации, закрепляет их важнейшие функции, полномочия и обязанности, определяет требования и ограничения, предъявляемые
к руководителям и иным должностям в данных органах власти.
Таким образом, конституционные характеристики являются неотъемлемым компонентом конституированной публичной власти. Они вытекают из сущности
и содержания конституции (основного закона), учреждающей и полностью подчиняющей себе публичную власть посредством высшей юридической силы. Конституция определяет параметры и характеристики публичной власти, связанные
с особенностями ее формирования, организации и функционирования в целом,
а также с ценностями, принципами, задачами, целями деятельности, ее структурой, обязанностями и полномочиями, в частности. Подчиненность основному закону составляет природу конституированной публичной власти и выступает ее важнейшей конституционной характеристикой. В Российской Федерации конституционными характеристиками публичной власти также являются: народность (демократичность); конституционная артикуляция публичных интересов, лежащих в основе функционирования публичной власти; ориентация на обеспечение прав и свобод человека, объективно сопряженная с возможностью их ограничения; стремление
к защите публичных интересов на основе баланса конституционных ценностей; функционирование публичной власти на основе ее разделения на ветви (законодательную, исполнительную, судебную) и уровни (федеральный, региональный, муниципальный), а также на основе единства и взаимодействия между ними. В целом необходимо признать, что современные конституционные характеристики качественно изменяют публичную власть, выводят ее на более высокий уровень цивилизационного развития, приближающий объективную действительность к достижению социально-правового идеала.
[1] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.
[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.1995 № 17-П // Собрание законодательства РФ.1996. № 1. Ст. 54.
[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 27-П // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
[4] Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 № 32-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 3.
[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 27-П // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
[6] Постановление Конституционного Суда РФ от 23.11.2021 № 50-П // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
[7] Об общих принципах организации публичной власти в субъектах
Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
[8] Там же.
