Введение. В статье отмечаются отдельные пробелы законодательства, определяющего административно-правовой статус беженцев. Выявлена недостаточность разработки основного понятия «беженец». Рассматривается вопрос о реализации фундаментального принципа Конвенции о статусе беженцев 1951 г., запрещающего стране убежища высылать беженца в страну исхода, где последний может быть подвергнут преследованиям (ст. 32). В продолжение автором отмечается, что принцип о невыдворении, являясь абсолютным принципом защиты беженцев, содержит в себе исключение. Материалы и методы. Исследование основывается на проведении сравнительно правового анализа норм национального законодательства и норм международного права, определяющего статус беженцев. Методологической основой исследования послужил общий диалектический метод научного познания, носящий универсальный характер, методы логической дедукции, индукции, методы сравнения, анализа, обобщения и описания. Результаты исследования позволили сформулировать предложения, направленные на совершенствование российского законодательства, определяющего статус беженцев. Выводы и заключения. В результате проведенного анализа законодательства, определяющего статус беженцев, следует сделать вывод о том, что трактовка рассматриваемого понятия «беженец» является неоднозначной. По мнению автора, не-определенность основного понятия значительно усложняет административную процедуру получения искомого статуса. Рассмотрев вопрос о реализации принципа о невыдворении (ст. 32 Конвенции о статусе беженцев 1951 г.), автор приводит вывод о том, что рассматриваемое положение содержит в себе оценочное понятие, что влечет за собой возможность нарушения прав беженцев. Предлагаем внести изменения в редакцию пункта 5 статьи 10 Федерального за-кона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах».
беженец, защита прав, принцип невысылки, административно-правовой статус, ино-странные граждане, лица без гражданства
В настоящее время в мире остро стоят вопросы вынужденной миграции, когда граждане пересекают государственные границы в поисках убежища, опасаясь различных форм преследования. Ситуация усугубляется массовым прибытием беженцев из стран, на территории которых происходят локальные военные конфликты. В результате военно-политических событий на юго-востоке Украины многие государства, в том числе и Российская Федерация, столкнулись с массовым потоком вынужденной миграции. В то время как система международной защиты прав беженцев, установленная международными нормами и национальным правом, не является совершенной.
Несмотря на определенные шаги, предпринятые мировым сообществом для повышения уровня эффективности защиты лиц, ищущих убежище, в современном мире система правовых норм не сформирована, а проблема вынужденной миграции требует отдельного исследования. Все это дает основание полагать, что проблема беженцев является одной из актуальных социальных проблем как для современной России, так и для иностранных государств.
В связи с этим мы считаем, что следует поддержать утверждение ученых о том, что проблема беженцев останется актуальной до тех пор, пока внутригосударственные и межгосударственные противоречия будут решаться посредством силы и насилия [1, с. 115].
Вопросы принятия новых граждан всегда разрешаются проблематично, так как затрагивают многие сферы общественной жизни государства. В частности, у иностранного лица неизбежно возникают трудности с социальной адаптацией, с национальным языком, с финансовым обеспечением и так далее. Они возникают не только у прибывающих иностранных граждан, нуждающихся в помощи и защите, но и у принимающей стороны.
Тем не менее мы в полной мере поддерживаем точку зрения ученых о том, что в первую очередь ответственность за лиц, лишенных убежища, несут принимающие государства. Они принимают на себя обязанность по изысканию окончательного разрешения проблемы лиц, лишенных убежища [2, с. 3].
Правовую основу защиты беженцев составляют международные договоры, среди которых к основным относят Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней от 1967 г.
Следует отметить, что ныне действующие положения Конвенции 1951 года активно развиваются и уточняются в рамках института дополнительной защиты беженцев, действующего в Европейском Союзе.
В частности, Директивой Совета от 29 апреля 2004 г. 2004/83/ЕС «О минимальных стандартах квалификации и статуса граждан третьих стран и лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, которые иным образом нуждаются в международной защите, и содержании предоставляемой защиты», устанавливающей условия квалификации и статуса граждан стран, не входящих в Европейский Союз, или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, которые иным образом нуждаются в международной защите, а также содержание защиты, предоставляемой указанным лицам.
Как отмечается в Отчете комиссии Европейского парламента и Совета от
16 июня 2010 г., транспонирование положений Директивы в национальное законодательство оказалось проблематичным. Это коснулось в основном таких положений, как список вопросов, которые следует учитывать при рассмотрении заявлений от беженцев и лиц, нуждающихся в дополнительной защите (вопросы прекращения или исключения их охраны, а также вопросы доказывания причин защиты). Положение об особом внимании со стороны государств к проблемам такой категории нуждающихся, как несовершеннолетние, инвалиды, пожилые лица и беременные женщины, некоторыми странами ЕС не транспонировано[1].
При этом в Директиве не отмечалось, в чем заключается особое внимание к потребностям указанной категории граждан. В связи с этим, думается, что указанная категория граждан могла рассчитывать на дополнительные льготы и исключения в стране ЕС, возможно, не только на стадии проживания в стране, предоставившей убежище, но и на стадии административной процедуры – рассмотрения заявления.
В то же время положение о невыдворении, установленное ст. 32 Конвенции о статусе беженцев 1951 г., принято всеми странами Европейского Союза без исключения.
Резюмируя, комиссия Европейского парламента и Совета приводит вывод о том, что цель гармонизации квалификации и статуса бенефициаров международной защиты и содержания этой защиты в полном объеме не достигнута, а положения рассматриваемой Директивы в целом являются не конкретизированными и лишены детализации. Более того, Директива содержит положения, имеющие двусмысленный характер. Отчасти это послужило препятствием к достижению основной цели Директивы.
Как следствие, в 2011 г. была принята Директива 2011/95/EU – общие стандарты квалификации и международной защиты беженцев и лиц, без гражданства (далее – Директива 2011 г.), которая пересмотрела и заменила Директиву 2004 года.
Указанная Директива, как и предшествующая, применяется ко всем заявкам, поданным на границе или на территории страны ЕС, вне зависимости от страны гражданской принадлежности лица, ищущего убежища. Директива сохраняет право государств Европейского Союза корректировать условия защиты беженцев и лиц, без гражданства или сохранять более благоприятные стандарты по единоличному решению страны. Однако такие граждане могут считаться не нуждающимися в защите, если имеют реальную возможность получить защиту в любой части территории страны происхождения.
Согласно Директиве, участники страны ЕС по заявлению граждан, ходатайствующих о помощи, принимают во внимание исключительно актуальную информацию, к которой следует отнести:
– соответствующие факты о стране происхождения заявителя;
– признаки обоснованного преследования или реального риска серьезного вреда (возможно, заявитель уже был подвергнут преследованию или неоправданному ущербу).
– индивидуальные данные гражданина (происхождение, пол, возраст, род деятельности, которые, возможно, привели к преследованию последнего и т. п.).
Кроме того, выясняется деятельность, осуществляемая гражданином после выезда из страны происхождения.
Источником информации является Верховный комиссар ООН по делам беженцев и Европейское управление по поддержке убежища.
При этом страны ЕС должны оценивать каждый случай обращения отдельно, на индивидуальной основе. Директивой 2011 г. лицам, нуждающимся в защите, предоставлено право обжаловать решение об отказе в международной защите.
Отметим, что в Директиве 2011 г. положение об особом внимании со стороны государств к нуждам несовершеннолетних, инвалидов, пожилых людей и беременных женщин о котором отмечалось в предшествующей директиве, отсутствует.
В Российской Федерации нормативную основу вынужденной миграции, в первую очередь, составляют указанная Конвенция, вместе с Протоколом от 1967 г., Конституция Российской Федерации, согласно которой нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации[2], Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 г. «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам», Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»[3] (далее – ФЗ «О беженцах»), который устанавливает ключевые ориентиры для соискателей статуса беженца и др.
В целом права и свободы беженцев предусмотрены практически всеми отраслями российского законодательства. В частности, конституционным, уголовным, административным, гражданским и т.д. Многие правовые нормы, несмотря на то что не ориентированы на вопросы, связанные с беженцами, распространяются и на них в том числе [3, с. 16].
Анализ понятия «беженец» как в международных нормативно-правовых актах, так и в российском законодательстве, показал, что трактовка рассматриваемого понятия является неопределенной. В частности, это понятие в Федеральном законе от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах» в основном повторяет трактовку, содержащуюся в Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.), и дополняет его признаком национальности в качестве одного из оснований преследования лица, ищущего убежище.
В то же время в Соглашении от 24 сентября 1993 года «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» понятие «беженец» трактуется иначе. А именно отсутствует признак гражданства, однако содержит такой признак как язык. В частности, беженец – это жертва преследования или насилия как по признаку расы, национальности, вероисповеданию, так и по признаку языка. Более того, в Соглашении указано новое обстоятельство – вооруженный и межнациональный конфликт, то есть беженец – жертва, в том числе и вооруженного межнационального конфликта.
Учитывая указанных разногласия, можно сделать вывод о том, что рассматриваемое Соглашение приводит самостоятельное понятие «беженец», наделяя его новым признаком и обстоятельствами.
В связи с этим считаем справедливой точку зрения ученых о том, что такие противоречия негативно влияют на возможность соответствовать лицу, ищущего убежище, установленным признакам искомого статуса беженца [4, с. 153].
В. И. Евтушенко считает, что понятие беженец необходимо расширить и внести соответствующие дополнения в Федеральный закон «О беженцах». В частности, признать беженцем иностранное лицо, которое не может вернуться в страну исхода, в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований не только по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, но и в силу обоснованных опасений причинения вреда здоровью из-за изменения окружающей среды в связи с экологической, техногенной или природной катастрофой [3, с. 8].
Автор убежден, что внесенные изменения позволят более эффективно и действенно оказывать помощь нуждающимся иностранным гражданам. К сожалению, нам сложно поддержать данную точку зрения, поскольку считаем, что категория пострадавших в результате экологической, техногенной или природной катастрофы принципиально разнится от категории лиц, являющихся жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Считаем, что будет более правильно и логично со стороны Российского государства оказывать помощь пострадавшим иностранным лицам в результате природной катастрофы в рамках мероприятий гуманитарного плана.
На проблемы, связанные с нормативным регулированием административно-правового статуса беженцев, обращает внимание С. Н. Керамова [5].
С учетом изложенного, можно сделать вывод о том, что анализ международных нормативно-правовых актов и законодательства Российской Федерации показал, что трактовка понятия «беженец» существенно различается. Думается, что неопределенность основного международного понятия значительно усложняет процедуру получения искомого статуса беженца.
Как было отмечено выше, положение о невыдворении иностранного лица в страну исхода, установленное ст. 32 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. исполнено всеми странами Европейского Союза. Однако это не решает имеющиеся проблемы иностранных лиц, вынужденно пересекающих государственные границы в поисках убежища.
Принцип невысылки является абсолютным принципом защиты беженцев, согласно которому беженцев нельзя возвращать в страну, где у них есть основания опасаться преследований.
Данный принцип одинаково распространяется как на возвращение беженца в страну происхождения, так и в другую страну, где иностранное лицо может быть подвергнуто преследованиям[4].
В то же время это правило имеет исключение, в соответствии с которым государства-участники вправе выслать законно проживающих на их территории беженцев при наличии решения, вынесенного в судебном порядке, которое принимается «по соображениям государственной безопасности или общественного порядка» (п. 1 ст.32 Конвенции о статусе беженцев 1951 г.).
Однако в нормативных правовых актах отсутствует указание на то, какие именно действия беженцев будут считаться представляющими угрозу отношениям государственной безопасности или общественного порядка. Таким образом, данное положение статьи 32 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. содержит в себе оценочное понятие, что, на наш взгляд, влечет за собой возможность нарушения прав беженцев.
В продолжение темы об имеющихся пробелах в законодательстве, определяющем статус беженцев, хотелось бы отметить, что иностранное лицо, получившее уведомление об отказе в признании его беженцем, либо об утрате или о лишении статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 2 пункта 2 статьи 9 ФЗ
«О беженцах» (иностранное лицо сообщило заведомо ложные сведения, предъявило фальшивые документы, либо допустило иные нарушения ФЗ «О беженцах»), и использовавшее право на обжалование решения, в соответствии с п. 5 ст. 10 ФЗ «О беженцах», обязано покинуть территорию Российской Федерации в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления.
Одновременно ч. 3 ст. 32 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. устанавливает положение, согласно которому договаривающиеся государства обязуются таким беженцам предоставлять достаточный срок для получения законного права на въезд в другое государство. То есть рассматриваемая норма Конвенции вновь содержит не конкретизированное понятие – «достаточный срок». Полагаем, что данное требование российского законодательства является для беженца невыполнимым. Поскольку трехдневный срок нельзя признать достаточным, и покинуть территорию Российской Федерации беженцу совместно с членами семьи в такие сроки будет сложно. В связи с этим, считаем, что установленный срок следует увеличить и уравнять со сроком, применяемым в п. 5 ст. 9 ФЗ «О беженцах» – до месячного срока с момента получения уведомления. В связи с чем в пункте 5 статьи 10 словосочетание «в течение трех рабочих дней» предлагается заменить на словосочетание «в месячный срок».
В части выбора места нахождения беженца на территории России можно отметить, что лица, обратившиеся с заявлением о статусе беженца, не вправе выбирать для себя и членов своей семьи место проживания на территории Российской Федерации.
В частности, в соответствии со статьей 8 ФЗ «О беженцах», иностранное лицо, получившее статус беженца обязано прибыть на место пребывания, определенное федеральным органом исполнительной власти. Согласно ФЗ «О беженцах» (ст.14) распределение иностранных лиц для каждого субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с выделяемой квотой. Порядок распределения ежегодной квоты устанавливают определенные правила, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации[5]. Например, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2022 № 2913-р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2023 год», установлена квота для иностранных граждан в количестве 13 535 разрешений на временное проживание. Резерв квоты составляет 4 060 разрешений с распределением по субъектам Российской Федерации. Согласно приложению к распоряжению в Московскую область выделено 1 250, в г. Москва – 1500, в Орловскую область – 50, Смоленскую – 20, в Тюменскую область – 150 штук разрешений[6]. В то время как, в соответствии с частью 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации, каждый, кто правомерно находится на территории Российской Федерации, вправе свободно выбирать место пребывания и свободно передвигаться. Иностранные лица, получившие статус беженца, находятся на территории нашего государства на законных основаниях, однако лишены права выбора места жительства и свободного передвижения.
Ряд ученых данное положение считают несправедливым и подчеркивают, что это противоречие российского законодательства. По их мнению, для решения имеющейся проблемы необходимо на законодательном уровне установить для беженцев право свободно выбирать место пребывания и место жительства на территории Российской Федерации [3, с. 9]. Однако нам сложно согласиться с данной точкой зрения.
Как уже отмечалось, место проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации осуществляется в пределах ежегодно определяемой
Правительством Российской Федерации квоты. Квоты распределяются с учетом всех особенностей каждого субъекта Российской Федерации. В частности, исходя из реального состояния экономики субъекта, рынка труда, иммиграционных проблем и наличия средств для их решения, возможности медицинского обеспечения иностранных граждан, с учетом криминогенной обстановки, необходимости поддержания межнационального согласия, а также с учетом многих других особенностей субъекта и обстоятельств. В связи с этим, считаем, ежегодное распределение квот необходимой и оправданной мерой со стороны государства.
По этой причине полагаем, что позиция ученых о необходимости закрепления на законодательном уровне права беженцев на свободу выбора места жительства на территории Российской Федерации является преждевременной.
С учетом вышеизложенного, мы пришли к следующим выводам:
1. Анализ международных нормативно-правовых актов и законодательства
Российской Федерации показал, что трактовка понятия беженец является неоднозначной. Неопределенность основного понятия значительно усложняет административную процедуру получения искомого статуса беженца.
2. Положение статьи 32 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. содержит в себе оценочные понятия, что, на наш взгляд, влечет за собой возможность нарушения прав беженцев.
3. Для иностранного лица, получившего уведомление об отказе в признании его беженцем, либо об утрате или о лишении его статуса беженца, необходимо увеличить срок для исполнения обязанности покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи с трех рабочих дней до одного месяца.
[1] Отчет комиссии Европейского парламента и Совета от 16 июня 2010 г. «О применении директивы 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. «О минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства как беженцев или лиц, которые в противном случае нуждаются в международной защите, и содержание охраны»» // Текст документа официально опубликован не был.
[2] Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года) (В редакции указов Президента Российской Федерации от 09.01.1996 № 20, от 10.02.1996 № 173, от 09.06.2001 № 679, от 25.07.2003 № 841; федеральных конституционных законов от 25.03.2004 № 1-ФКЗ, от 14.10.2005 № 6-ФКЗ, от 12.07.2006 № 2-ФКЗ, от 30.12.2006 № 6-ФКЗ, от 21.07.2007 № 5-ФКЗ; законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ; Федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ; Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21.07.2014 № 11-ФКЗ; Указа Президента Российской Федерации от 27.03.2019 № 130; Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ; федеральных конституционных законов от 04.10.2022 № 5-ФКЗ, от 04.10.2022 № 6-ФКЗ, от 04.10.2022 № 7-ФКЗ, от 04.10.2022 № 8-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации. – URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 05.10.2022). Режим доступа: свободный.
[3] О беженцах : Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (ред. от 13.06.2023) // КонсультантПлюс : сайт. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4340/ (дата обращения: 12.03.2023).
[4] Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции. Агентство Европейского Союза по основным правам, 2014. С. 74–74 // URL: https://fra.europa.eu/sites/ default/files/fra_uploads/ handbook-law-asylum-migration_ru.pdf (дата обращения 15.05.2022 г.).
[5] Правила распределения квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации комиссиями, формируемыми в субъектах Российской Федерации : утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2020 г. N 2345// «КонсультантПлюс» : сайт. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_373076/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/ (дата обращения: 12.07.2023).
[6] Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2023 год : Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 октября 2022 № 2913-р // «КонсультантПлюс» : сайт. https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_397774/ (дата обращения: 15.06.2023).
1. Бекяшев, Д. К., Иванов, Д. В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции. М.: Проспект, 2013. 392 с.
2. Бундука, П. М. Вклад международного комитета Красного Креста (МККК) в определение и прогрессивное развитие международно-правового статуса беженцев и перемещенных лиц: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2002. 20 с.
3. Евтушенко, В. И. Правовой статус беженца в Российской Федерации: авто-реферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. 28 с.
4. Щеголева, Н. А., Волков, А. В. О необходимости совершенствования понятия «беженец» в российском законодательстве // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. № 2 (38). С. 152-156.
5. Керамова, С. Н. Проблемы правового регулирования административно-правового статуса беженцев в Российской Федерации // Государственная служба и кадры : науч.журнал. Махачкала. 2019. № 4. С. 222-224. DOI:https://doi.org/10.24411/2312-0444-2019-10221.
