Россия
Введение. С объявлением в 2022 году частичной мобилизации в Российской Федерации давно существующая проблема недостаточного правового регулирования порядка прохождения альтернативной гражданской службы приобрела новую актуальность. Особенно острым стал вопрос о возможности призыва по мобилизации граждан, прошедших альтернативную гражданскую службу и прибывающих в запасе. Материалы и методы. Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции зарубежных государств, положения отечественного законодательства о военной службе, о мобилизационной подготовке и мобилизации, об альтернативной гражданской службе. Методологической основой исследования выступили общий диалектический метод, методы дедукции и индукции, формально-юридический метод и метод сравнительного правоведения. Результаты исследования. В ходе исследования было установлено, что регулирование порядка прохождения альтернативной гражданской службы в период мобилизации, военного положения или военных действий носит бланкетный характер и уже почти 20 лет не может обеспечить достаточный уровень реализации конституционного права на замену военной службы альтернативной. Изменения федерального законодательства осенью 2022 года, регулирующего общественные отношения, вы-ступающие предметом настоящего исследования, имели точечный характер. Выводы и заключения. В целях устранения существующих недостатков правового регулирования реализации конституционного права на замену военной службы альтернативной автором статьи предлагается изменение Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в части определения категорий граждан, подлежащих включению в запас.
альтернативная гражданская служба, призыв по мобилизации, запас Вооруженных Сил Российской Федерации
Развитие современного общества достигло того уровня, когда государством признается, и на конституционном уровне закрепляется, что обязанность по защите Отечества может быть реализована не только путем несения военной службы, но и посредством прохождения альтернативной гражданской службы. В государствах, где возможность замены военной службы альтернативной гражданской ввиду религиозных, идеологических и иных убеждений индивида получила качественную нормативную регламентацию, приоритетом выступают права личности, их ценностные ориентиры. Как показал анализ конституций современных государств[1], далеко не во всех из них закрепляется указанное право граждан. Кроме этого, даже в тех конституциях, где такое право закреплено (Австрия, Болгария, Венгрия Германия, Португалия, Турция), подход к его правовой регламентации может быть различным. Так, например, в Германии данная норма звучит, скорее, как возлагающая обязанность, чем гарантирующая право: «Лица, отказывающиеся нести военную службу с оружием по мотивам вероисповедания, обязаны нести службу, ее заменяющую» (ст. 12 а (2) Конституции Германии) [1, c. 20].
Конституция Португальской Республики 1976 года, как отмечает А. Н. Домрин, содержит наиболее жесткие формулировки, называя защиту Родины «основной обязанностью всех португальцев» (ст. 276 (1)) и постановляя, что «никакой гражданин не может ни сохранить, ни получить государственный пост или пост в другом публичном учреждении, если он прекратит исполнять свои воинские обязанности или альтернативную гражданскую службу, если она является обязательной» (ст. 276 (6)) [2, c. 6]. В Конституции Турецкой Республики альтернативная служба не именуется таковой, но исходя из содержания статьи 72 ее возможность подразумевается. Согласно положениям указанной статьи Конституции Турции законом определяется порядок несения службы в Вооруженных Силах или государственных органах, а также условия, при которых эта служба считается выполненной.
Наиболее сходные с отечественным способы конституционно-правового закрепления возможности замены военной службы по призыву на альтернативную могут быть обнаружены в конституциях государств – участников СНГ. Согласно статье 76 Конституции Азербайджанской Республики, если убеждения граждан противоречат прохождению действительной воинской службы, то в установленных законодательством случаях допускается замена действительной воинской службы на альтернативную воинскую службу.
Российская Федерация как демократическое правовое государство в части 3 статьи 59 Конституции Российской Федерации[2] также закрепляет для российских граждан возможность замены военной службы альтернативной. Между тем правовая регламентация реализации данной конституционной гарантии, как в ретроспективе своего регулирования, так и в настоящее время не может быть признана удовлетворительной. Кроме того, Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» (далее – Федеральный закон № 113-ФЗ)[3], регулирующий порядок реализации конституционного права граждан на замену военной службы альтернативной гражданской, был принят спустя почти десятилетие после принятия Конституции Российской Федерации, он с первых дней своего действия подвергался активной критике в юридической науке. На различных этапах развития законодательства об альтернативной гражданской службе замечания вызвали вопросы: направления на альтернативную гражданскую службу граждан, проходящих военную службу [3], уклонения от прохождения альтернативной гражданской службы [4], применения института альтернативной гражданской службы на предприятиях оборонно-промышленного комплекса [5], соотношения права на альтернативную гражданскую службу с правом на образование [6], исчисления сроков альтернативной гражданской службы [7] и др.
На протяжении двух десятков лет действия Федерального закона № 113-ФЗ открытым оставался вопрос о способах и гарантиях реализации права на замену военной службы альтернативной гражданской в условиях особых правовых режимов.
В соответствии с положениями статьи 1 указанного Закона воинская обязанность граждан Российской Федерации, кроме непосредственного прохождения военной службы, предусматривает следующие обязательные составляющие: воинский учет, обязательная подготовка к военной службе, призыв на военную службу, пребывание в запасе, а также призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. Кроме того, согласно пункту 2 указанной статьи, в период мобилизации, в период военного положения и в военное время воинская обязанность граждан также предусматривает: призыв на военную службу по мобилизации, в период военного положения и в военное время; прохождение военной службы в период мобилизации, в период военного положения и в военное время; военное обучение в период военного положения и в военное время. Согласно пункту 3 этой статьи граждане освобождаются от исполнения воинской обязанности только по основаниям, предусмотренным Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28.03.1998 N 53-ФЗ (далее – Федеральный закон № 53-ФЗ)[4]. Такие основания предусмотрены статьей 23.
Одновременно с этим три из четырех пунктов указанной статьи предусматривают основания освобождения именно от прохождения воинской службы по призыву и только в пункте четвертом закрепляется, что граждане, признанные не годными к военной службе по состоянию здоровья, освобождаются от исполнения воинской обязанности. При этом факт прохождения альтернативной гражданской службы в подпункте «в» пункта 1 анализируемой статьи предусмотрен именно в качестве основания освобождения от призыва на военную службу. Пунктом 5 этой же статьи 1 предусмотрено, что граждане имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. При этом очевидно, что ссылка на Конституцию Российской Федерации в данном случае обусловлена необходимостью материального обоснования такой возможности, тогда как ссылка на федеральный закон подразумевает процедуру реализации права на замену воинской службы альтернативной конкретным Федеральным законом № 113-ФЗ. Указанный Закон, кроме бланкетной нормы, содержащейся в статье 9 (к ней мы еще вернемся), не содержит каких-либо положений, регулирующих порядок прохождения альтернативной гражданской службы по мобилизации, в период военного положения и в военное время. Так, в самой дефиниции альтернативной гражданской службы, данной в статье 1 этого Закона, содержится указание на то, что такой вид трудовой деятельности в интересах общества и государства осуществляется гражданами взамен военной службы по призыву. Аналогичное виденье законодателя дублируется и в статье 2 Федерального закона № 113-ФЗ, где конкретизируются основания возникновения у гражданина права на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой (абзац первый).
В унисон с позицией законодателя порядок прохождения альтернативной гражданской службы регулируют и нормативные правовые акты подзаконного характера. Так, Правилами представления федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложений, связанных с организацией альтернативной гражданской службы, а также принятия специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти решений по вопросам участия указанных органов в организации альтернативной гражданской службы (далее – Правила), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2003 года № 750 «Об организации альтернативной гражданской службы»[5], предусмотрено, что все мероприятия, связанные с организацией органами исполнительной власти мероприятий по прохождению гражданами альтернативной службы, осуществляются в отношении граждан, подлежащих призыву на военную службу по возрасту (пункты 5–8 Правил).
Как уже отмечалось выше, в статье 9 Федерального закона № 113-ФЗ содержится бланкетная норма о том, что организация и прохождение альтернативной гражданской службы в период мобилизации, в период военного положения и в военное время определяются федеральными конституционными законами, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Является ли такое регулирование достаточным с точки зрения обеспечения права гражданина, закрепленного в статье 59 Конституции Российской Федерации?
Еще в 2002 году В. И. Миронов, описывая особенности правовых режимов, действующих в условиях частичной и полной мобилизации, военного положения и военного времени, отмечал, что вопрос о том, как будет организовано прохождение альтернативной гражданской службы в указанные периоды и как будут использованы лица, прошедшие альтернативную гражданскую службу и зачисленные в запас Вооруженных Сил, остается открытым [8]. На эту же проблему указывал и М. И. Петров [1]. Кроме того, последний из указанных авторов также справедливо подчеркивал, что в период мобилизации, военного положения или в военное время законодатель не ограничивает конституционное право граждан на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой. Однако с учетом требований Конституции Российской Федерации реализация указанного права некоторым образом может быть изменена и в отдельных случаях существенно отличаться от установленного Законом об альтернативной гражданской службы, порядка [1].
По прошествии полутора десятка лет в более свежих публикациях авторы все также констатировали пробельность правового регулирования механизма реализации права граждан на альтернативную гражданскую службу. Так, в публикации 2018 года К. И. Слесарский обоснованно отмечает, что вопросы организации и прохождения альтернативной гражданской службы в периоды мобилизации, военного положения и в военное время, предусмотренные статьей 9 Закона № 113-ФЗ до сих пор не урегулированы [9]. Данный автор справедливо опасается, что указанный правовой пробел может препятствовать реализации конституционного права на замену военной службы альтернативной гражданской службой при проведении призыва по мобилизации, в период военного положения и в военное время.
Стоит отметить, что с критикой подхода, при котором право на замену военной службы альтернативной возможно реализовать только в мирное время, выступал также Комитет по правам человека ООН[6].
Возможно, такой равнодушный подход отечественного законодателя к регулированию порядка реализации конституционного права на замену военной службой альтернативной гражданской до недавнего времени был обусловлен уверенностью в эффективности принципов международного права в разрешении возникающих межгосударственных конфликтов. Между тем последние события на территории Украины, заставили Российскую Федерацию прибегнуть к вынужденным мерам по защите своего государственного суверенитета, обеспечению прав российских граждан и национальных интересов. В этой связи возникла объективная необходимость приведения в режим реализации государственно-правовых мер, направленных на предотвращение угроз, не только военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (которые осознанно сделали выбор профессионально защищать Отечество) но и граждан, пребывающих в запасе.
Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2022 года № 647 «Об объявлении частичной мобилизации в Российской Федерации» впервые за историю современной России было реализовано полномочие Президента Российской Федерации, предусмотренное подпунктом 6 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и была объявлена частичная мобилизация в Российской Федерации. Несмотря на правильное общественное восприятие указанного решения Президента Российской Федерации, как среди населения, так у органов, осуществляющих воинский учет, реализующих мероприятия по организации мобилизационной подготовки и ее проведению, возникло немало непростых вопросов. В этой связи особенную актуальность приобрел вопрос о возможности и порядке мобилизации граждан, имеющих право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской и граждан, уже реализовавших такое право и пребывающих в запасе.
Частично указанный вопрос был решен в отношении тех граждан, которые проходили альтернативную гражданскую службу именно в момент объявления мобилизации. Изменениями, внесенными в Федеральный закон от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»[7] (далее – Федеральный закон № 31-ФЗ) был дополнен статьей 171, закрепившей правило о том, что граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала, при объявлении мобилизации продолжают проходить альтернативную гражданскую службу в указанных организациях, а граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления, могут направляться для прохождения альтернативной гражданской службы на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований в порядке, определяемом положением о порядке прохождения альтернативной гражданской службы. Одновременно с этим в отношении граждан, которые уже реализовали свое право на прохождение альтернативной гражданской службы и в момент объявления мобилизации пребывали в запасе, такая возможность не устанавливается.
Исходя из содержания пунктов 2 и 3 статьи 17 Федерального закона № 31-ФЗ могут быть как направлены для работы на должностях гражданского персонала, так и призваны на военную службу. Так пунктом 2 указанной статьи предусмотрено, что призыву на военную службу по мобилизации подлежат граждане, пребывающие в запасе, не имеющие права на отсрочку от призыва на военную службу по мобилизации. В соответствии с положениями абзаца десятого пункта 1 статьи 52 Федерального закона № 53-ФЗ в запас Вооруженных Сил Российской Федерации включаются в том числе лица, прошедших альтернативную гражданскую службу. Основания предоставления отсрочки от призыва на военную службу по мобилизации зафиксированы в статье 18 Федерального закона № 31-ФЗ. Структура указанной статьи такова, что наряду с тем, что в ее пункте 1 устанавливается исчерпывающий перечень оснований отсрочки, одновременно пунктом 2 закрепляется возможность предусмотреть право на получение отсрочки отдельными категориям граждан Указом Президента Российской Федерации. Такое полномочие реализовано Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2022 года № 664 «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу по мобилизации»[8]. Однако ни положениями части 1 статьи 18 Федерального закона № 31-ФЗ, ни обозначенным Указом Президента Российской Федерации не предусмотрено предоставление отсрочки гражданам, прошедшим альтернативную гражданскую службу. Кроме того, необходимо понимать, что институт отсрочки носит иную правовую природу, поскольку предполагает наличие у гражданина временных обстоятельств, препятствующих исполнению им воинской обязанности в виде призывы на военную службу по мобилизации, после устранения которых он подлежит призыву. Факт прохождения гражданином альтернативной гражданской службы (именно ввиду оснований возникновения права на замену этой службой военной), как правило, не носит временного характера. В этой связи единственно правильным законодательным решением, на наш взгляд, будет исключение указанной категории граждан из числа граждан, включаемых в запас Вооруженных Сил Российской Федерации. По указанным причинам предлагается в Федеральном законе № 53-ФЗ исключить положения абзаца десятого пункта 1 статьи 52. В противном случае конституционная гарантия замены военной службы на альтернативную гражданскую не получит действенной практической реализации.
[1] Тексты Конституций зарубежных государств исследовались по материал сайта legalns.com.
[2] Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года : в послед ред. // Официальный интернет-портал правовой информации : сайт. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102027595 (дата обращения: 05.12.2022).
[3] Об альтернативной гражданской службе : Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 113-ФЗ ( в редакции от 31 июля 2020 года) : принят Государственной Думой 28 июня 2002 года : одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 года // КонсультантПлюс : сайт. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37866/ (дата обращения: 05.12.2022).
[4] О воинской обязанности и военной службе : Федеральный закон № 53-ФЗ от 28.03.1998 г. : принят Государственной Думой 6 марта 1998 года : одобрен Советом Федерации12 марта 1998 года // КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18260/ (дата обращения: 05.12.2022).
[5] Правила представления федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложений, связанных с организацией альтернативной гражданской службы, а также принятия, специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти решений по вопросам участия указанных органов в организации альтернативной гражданской службы, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2003 года № 750 (в ред. от 26 марта 2019 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 51. Ст. 4984.
[6] Отказ от военной службы по убеждениям (HR/PUB/12/01) // Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Женева, 2014. С. 23. URL: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/ConscientiousObjection_ru.pdf.
[7] О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации : Федеральный закон от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ (в ред. от 04 ноября 2022 г. ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1014.
[8] О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу по мобилизации : Указ Президента РФ от 24 сентября 2022 года № 664 (в ред. от 05 октября 2022 г. ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2022. № 39, ст. 6598.
1. Петров, М. И. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» // Юстицинформ. 2009. 386 с.
2. Домрин, А. Н. Конституции Европы об обороне и вооруженных силах // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. № 2. C. 4-8.
3. Батюк, Г. П. Закон принят, но вопросы остались // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 1. С.41-47.
4. Овчаров, О. А. Несколько слов о несовершенстве уголовного законодательства России (в части уклонения от прохождения военной и альтернативной гражданской службы) // Военно-юридический журнал. 2006. № 7. С. 23-28.
5. Кузнецов, В. А. К вопросу о расширении практики применения института альтернативной гражданской службы на предприятиях оборонно-промышленного комплекса // За права военнослужащих. 2007. № 5. С. 25-30.
6. Петров, О. Ю. Соотношение права гражданина Российской Федерации на получение образования и необходимости исполнения конституционной обязанности по защите Отечества: краткий анализ современного состояния законодательства // Право в Вооруженных Силах. 2015. № 5. С. 19-24.
7. Соколов, Я. О. Особенности исчисления срока альтернативной гражданской службы // Право в Вооруженных Силах. 2018. № 9. С. 95-100.
8. Миронов, В. И. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2009.
9. Слесарский, К. И. Совершенствование правового регулирования воинской обязанности в Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2018. № 9. С. 15-22.
