employee
employee
UDC 340.13
Introduction. In contemporary legal science, the issue of interaction between international and domestic law traditionally occupies a central place. A particular challenge for theoretical understanding is presented by the category of international treaties of an interdepartmental nature, which, although formally concluded at the level of executive authorities, nevertheless give rise to international legal obligations for the state as a whole. Questions regarding their legal nature, place in the system of sources of law, mechanisms of implementation and relationship with national legislation remain debatable and insufficiently developed in legal theory. The study of these aspects has not only scholarly but also practical significance, since the effectiveness of law enforcement activities and the balance of the national legal system depend on the clarity of theoretical constructs. Materials and Methods. The theoretical framework comprises the works of Russian and foreign scholars, as well as international and domestic regulatory legal acts. The study employs both general scientific methods (dialectical, systemic, structural-functional) and specific scientific methods (formal-legal, comparative-legal, method of interpretation). Results of the Study. The implementation of interdepartmental treaties rests on the principle pacta sunt servanda and operates at both the international and domestic levels. The national mechanism includes three legal-technical forms: incorporation, reception, and reference. A key problem is the untimeliness — and sometimes complete absence — of official publication of such agreements, which hinders their effective application and creates a risk of conflicts between international obligations and the domestic legal order. Control over implementation is distributed between the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation (coordinating function) and the ministries (departments) on whose behalf the treaty is concluded (executive and control function). Conclusions and Summary. The implementation of interdepartmental treaties constitutes a multi-level process that requires coherence between international and domestic mechanisms. Key conditions for effectiveness include official publication of all agreements, the creation of a unified register, and a clear distribution of control functions among the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, the Government, as well as ministries and departments. Implementing these measures will eliminate legal uncertainty and ensure the faithful performance of assumed international obligations.
implementation, legal technique, international interdepartmental treaties, incorporation, reception, reference, legal system, sources of law, pacta sunt servanda.
В международно-правовой науке термин «имплементация» (от англ. «implementation» – выполнение, осуществление, проведение в жизнь) обозначает совокупность юридических и организационных мер, посредством которых государства обеспечивают реальное действие международных норм в своей национальной правовой системе. Это не просто технический этап после подписания договора, а центральный элемент в механизме международно-правового регулирования, определяющий, станет ли международное обязательство фактически исполняемым и эффективным [1, с. 3].
Имплементация международных договоров, в том числе договоров межведомственного характера, заключаемых Министерством внутренних дел Российской Федерации (далее МВД России), является обязательной стадией реализации норм международного права. Смысл любого договора заключается не в его формальном существовании, а в практическом достижении целей, ради которых он был заключён: укрепления международного сотрудничества, обеспечения безопасности, охраны прав человека, борьбы с преступностью и иных задач [2, с. 75]. Без соответствующих действий государств договор остаётся фикцией, не оказывающей реального воздействия на общественные отношения.
Основу имплементации составляет принцип добросовестного выполнения международных обязательств – «pacta sunt servanda», закреплённый в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.: «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Этот принцип имеет императивный характер (jus cogens) и относится к числу основополагающих принципов современного международного права. Он отражает идею правовой определённости и взаимного доверия между государствами: вступая в договор, стороны исходят из того, что обязательства будут исполнены честно, полно и своевременно.
В российской правовой доктрине имплементация рассматривается как взаимосвязанная система действий, включающая:
1. Правотворчество – введение международных норм в национальную правовую систему.
2. Организационно-исполнительную деятельность – планирование и проведение конкретных мероприятий.
3. Правоприменение и контроль – обеспечение практического исполнения обязательств и их соответствия целям договора.
Как отмечал Б. В. Ганюшкин, имплементация представляет собой не отдельный акт, а комплекс мер, направленных на достижение согласия между международными и национальными правовыми механизмами [3, с. 83]. По мнению И. И. Лукашука, добросовестное выполнение международных договоров невозможно без их воплощения в национальной сфере, поскольку именно внутренние органы и институты государства несут фактическую ответственность за исполнение принятых обязательств [4, с. 121].
С. Ю. Марочкин подчёркивает, что значительная часть норм международного права реализуется во внутригосударственной системе, а значит, ключевое значение приобретает способность государства адаптировать своё законодательство и административную практику к требованиям международных соглашений [5, с. 19]. Это положение особенно актуально для межведомственных договоров, где основное бремя реализации лежит на профильных министерствах и ведомствах, к число которых относится МВД России.
Имплементация имеет не только юридическое, но и политико-правовое значение. Как справедливо отмечал Г. И. Курдюков, реализация международных норм выступает средством достижения социально значимых целей, способствует укреплению доверия между государствами и формированию устойчивого международного правопорядка [6, с. 61]. В условиях глобализации и расширения трансграничных угроз (кибер угрозы, терроризм, дистанционная преступность, наркотрафик, миграционные кризисы) выполнение межведомственных соглашений МВД России становится важнейшей предпосылкой эффективного обеспечения национальной безопасности и реализации принципа международной солидарности.
Имплементация осуществляется на двух уровнях, находящихся во взаимной связи:
1. Международный уровень – выполнение обязательств в рамках сотрудничества с другими государствами и международными организациями: проведение совместных мероприятий, обмен информацией, участие в координационных органах, разработка дополнительных протоколов, подготовка отчётности.
2. Внутригосударственный уровень – включение норм международного договора в национальную правовую систему, издание ведомственных актов, формирование структур и процедур, обеспечивающих исполнение договорных положений, мониторинг и контроль.
Оба уровня неразрывно связаны: международные обязательства требуют соответствующих внутренних мер, а эффективность внутренних механизмов определяет способность государства выполнять свои международные функции.
Невозможно обеспечить действие международных норм без их восприятия национальной правовой системой. Это утверждение полностью применимо и к межведомственным соглашениям, заключаемым МВД России: их успешная реализация требует создания соответствующей нормативной базы, административных процедур и институциональной инфраструктуры.
Имплементация имеет двойственную структуру, включающую:
1. Правотворческий компонент, связанный с изданием нормативных актов, обеспечивающих действие международных норм;
2. Организационно-исполнительный компонент, выражающийся в конкретных практических мерах: обмене информацией, подготовке кадров, проведении совещаний, выполнении совместных программ.
Такое понимание отражает структурно-функциональную взаимосвязь международного и национального уровней. Г. В. Игнатенко подчёркивал, что эффективность реализации международных обязательств зависит от координации международных и внутренних средств обеспечения: без согласованных действий внешнеполитических и ведомственных структур невозможно достичь целостного результата [7 с. 6].
Для МВД России имплементация международных межведомственных соглашений означает, что их положения должны быть встроены в систему правовых актов МВД, учтены в планах деятельности, бюджетных и кадровых решениях, а также в процедурах взаимодействия с другими федеральными органами.
Таким образом, имплементация международных межведомственных договоров МВД России представляет собой комплексную деятельность, включающую юридические, организационные и управленческие меры, направленные на выполнение международных обязательств. Она обеспечивает включение международных норм в национальную правовую систему, их реализацию на практике и контроль за результатами, служит важнейшим инструментом укрепления законности, развития международного сотрудничества и повышения авторитета Российской Федерации на международной арене.
Имплементация международных межведомственных договоров МВД России опирается на совокупность договорных (конвенционных) и институционных средств на международном уровне, а также на внутренние юридико-технические механизмы, обеспечивающие действие договорных норм в российской правовой системе. В доктрине справедливо подчёркивается, что эти подсистемы не существуют изолированно: правовые предписания и организационные процедуры «работают» только в связке, а эффективность любой меры проверяется её практическим результатом. На международном уровне ключевым элементом является согласованное программирование сотрудничества: стороны не ограничиваются единичным актом подписания, а «подкрепляют» основное соглашение рядом дополнительных протоколов, рабочих регламентов, процедур обмена информацией и отчётности, организацией совместных мероприятий и каналов координации. Такой конвенционный инструментарий позволяет адаптировать договор к изменяющимся условиям, восполнять пробелы и разрешать коллизии без пересмотра его базовой конструкции. На практике это выражается, например, в разработке приложений (перечней контактных пунктов, технических требований к защищённой связи, типовых форм актов о передаче информации), а также в согласовании календарей совместных мероприятий, стажировок и тренингов с указанием методик оценки эффективности.
Институционный компонент реализации выражается в создании постоянных или временных совместных органов – координационных советов, рабочих групп, секретариатов, контактных пунктов – наделённых правом мониторинга, инспектирования и выработки рекомендаций по исполнению. Для МВД России такие органы часто создаются в рамках сотрудничества с ведомствами стран СНГ и ШОС, а также по двусторонним соглашениям [8, с. 178].
На внутригосударственном уровне имплементация реализуется в трёх возможных юридико-технических формах: инкорпорация, рецепция и отсылка. Инкорпорация основана на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая вводит общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации в правовую систему страны, открывая возможность их непосредственного применения при достаточной определённости диспозиции. Для межведомственных соглашений это означает: после вступления в юридическую силу, их положения могут работать как «самоисполняющиеся» в пределах ясной регламентации (например, взаимное признание форматов запросов, сроки ответа, базовые каналы связи), но там, где необходима детализация процедур (режимы доступа, классификация сведений, порядок ведомственной отчётности), требуется рецепция. Рецепция – заимствование и воспроизведение содержания международной нормы в национальном акте (закон, указ, постановление, ведомственный приказ) – инструмент тонкой настройки исполнения договора под институциональные особенности ведомства. В МВД России это чаще всего приказы, регламенты, инструкции, которые трансформируют абстрактные договорные положения в алгоритмы действий; распределяют ответственность (кто готовит проект ответа, кто утверждает, кто взаимодействует с МИД, Правительством и т.п.), устанавливают процессуальные сроки.
Отсылка – третий способ. Внутренний акт прямо отсылает к нормам международного договора и санкционирует их применение. Такой приём широко используется в федеральных законах, ведомственных нормативных правовых актах и позволяет не дублировать массив международного текста во внутреннем акте.
Практическая реализация трёх вышеуказанных юридико-технических формах выглядит следующим образом. После регистрации договора и проверки условий вступления в юридическую силу осуществляется инкорпорационная проверка на предмет самоисполняющихся положений; параллельно проводится введение норм в правовую систему через рецепцию (ведомственные нормативные правовые акты) тех норм, где требуется детализация положений (например, формат защищённого обмена, перечни уполномоченных подразделений и ответственных должностных лиц, формы реагирования, формы отчётности и статистики исполнения); там, где уместно, вносится отсылка в действующие нормативно-правовые акты, чтобы договорные нормы автоматически действовали при возникновении возможных коллизий. При этом следует учитывать: соответствие требованиям законодательства о персональных данных, гостайне и служебной информации; экспертный контроль и ограничительные меры; языковое обеспечение и аутентичность переводов; унификацию терминологии.
Важнейшим элементом эффективной имплементации международных договоров межведомственного характера является их официальное опубликование. Оно выполняет функции легитимации и транспарентности, обеспечивая доступность международных обязательств для правоприменителей, органов государственной власти и общества. Официальная публикация создаёт условия для их прямого действия во внутренней правовой системе, способствует единообразному толкованию и предотвращает правовую неопределённость. Согласно пункту 3 статьи 30 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», межведомственные договоры подлежат опубликованию по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых они заключены, в официальных изданиях соответствующих ведомств. Это положение возлагает на министерства и службы самостоятельную ответственность за доведение содержания договоров до сведения заинтересованных субъектов и, тем самым, за обеспечение их реализации.
Согласно п. 47. Приказа МВД России от 05.01.2007 № 6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России», тексты международных договоров, заключенных от имени МВД России, публикуются в журнале «Вестник МВД России». При необходимости в журнале «Вестник МВД России» публикуются тексты международных документов.
Однако действующая практика опубликования международных межведомственных договоров различных министерств и ведомств демонстрирует фрагментарность и недостаточную системность. Порой сложно получить доступ к источнику опубликования. Тексты договоров нередко публикуются с задержкой, уже после вступления их в силу. Отсутствие унифицированных подходов ведёт к тому, что одни соглашения доступны, а другие остаются в закрытых ведомственных архивах или информационных базах, не имея статуса официально опубликованных. Между тем, пункт 3 статьи 5 Федерального закона № 101-ФЗ прямо указывает: только официально опубликованные международные договоры, не требующие принятия специальных актов для их применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Следовательно, неопубликованный договор, даже вступивший в силу, не может быть использован судами и иными органами власти как самоисполняющийся источник права.
Эта ситуация ставит под угрозу реализацию принципа pacta sunt servanda, закреплённого в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Согласно статье 27 той же Конвенции, государство не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права как оправдание для неисполнения международного договора [9, с. 298-304]. Следовательно, непубликация не освобождает Российскую Федерацию от международно-правовой обязанности, но создаёт коллизию между международной и внутригосударственной сферами: обязательство действует вовне, но не может быть реализовано внутри страны. Такая дисфункция нарушает согласованность правовой системы и ослабляет эффективность договорных инструментов.
Вместе с тем закон допускает возможность не публиковать договоры, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или предназначенные для служебного пользования. Решение об этом принимает соответствующее ведомство. Однако подобная практика требует строгого разграничения: секретными могут быть только технические, оперативные или разведывательные положения, не затрагивающие права и свободы граждан. Любые нормы, устанавливающие права, обязанности или ответственность физических и юридических лиц, подлежат обязательному опубликованию в силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Иначе такие акты не могут применяться, что подтверждается позицией Конституционного Суда РФ.
Для устранения правовой фрагментарности и повышения прозрачности договорного массива целесообразно разработать единый централизованный ресурс – официальный электронный реестр международных договоров межведомственного характера с их полными текстами, сведениями о дате вступления в силу, изменениях и прекращении, а также с аналитическими материалами о ходе реализации [10, с. 198]. Кроме того, на наш взгляд представляется целесообразным внести изменения в пункт 3 статьи 30 Федерального закона № 101-ФЗ, закрепив обязательность публикации всех межведомственных соглашений, кроме содержащих сведения, составляющие охраняемую законом тайну, в течение установленного срока после вступления их в силу.
Эффективность реализации международных межведомственных договоров во многом зависит от организации и качества контроля. Внутриведомственный контроль должен включать регулярный мониторинг, внутренние аудиты, анализ исполнения договоров, выявление нарушений и подготовку корректирующих мер.
Особая роль в системе контроля принадлежит Министерству иностранных дел Российской Федерации. В соответствии с пунктом 4 статьи 32 Федерального закона № 101-ФЗ МИД осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров. Однако объём договорных обязательств и их межотраслевой характер делают невозможным глубокий контроль всех соглашений. Поэтому оптимальной является модель распределённой ответственности: МИД осуществляет аналитическую и координационную функцию, Правительство – надзорную и управленческую, а МВД России – исполнительно-контрольную в пределах компетенции. Такая трёхуровневая система обеспечивает баланс централизованного и отраслевого надзора.
Совершенствование организационно-правовых механизмов реализации международных межведомственных договоров требует:
– закрепления в положениях о федеральных органах исполнительной власти чётких функций по исполнению и контролю за договорами;
– разработки единых стандартов отчётности и критериев эффективности
– создания межведомственной информационно-аналитической системы мониторинга;
– регулярного проведения межведомственных совещаний с участием экспертов и научных консультантов для оценки практики имплементации;
– подготовки предложений по унификации процедур опубликования, толкования и отчётности
Реализация этих мер позволит устранить бессистемность и сформировать целостный механизм, обеспечивающий добросовестное выполнение международных обязательств, повышение прозрачности и системности договорного массива.
Таким образом, реализация международных межведомственных договоров МВД России представляет собой сложный многоуровневый процесс, охватывающий правотворческую, организационно-исполнительную и контрольную деятельность. Его эффективность зависит от полноты официального опубликования, наличия нормативно закреплённых процедур исполнения, согласованности действий органов власти и функционирования комплексной системы контроля. Только при сочетании международных и внутригосударственных механизмов, добросовестном исполнении обязательств и прозрачности процедур возможно достижение целей, заложенных в межведомственных соглашениях к числу которых относятся: укрепление правопорядка, развитие международного сотрудничества и повышение авторитета Российской Федерации как ответственного участника международных отношений.
1. Lukashuk I. I. Mezhdunarodnye dogovory dolzhny soblyudat'sya [International treaties must be observed]. Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo –International Public and Private Law. 2004, no. 4, pp. 3-15. (In Russ.). EDN: https://elibrary.ru/OJFURT.
2. Morozov N. L. Dogovornye otnosheniya v publichno-pravovoy sfere [Contractual relations in the public law sphere]. Gosudarstvo i pravo –State and Law. 2005, no. 7, pp. 75–81. (In Russ.). EDN: https://elibrary.ru/HSJROT.
3. Ganyushkin B. V. [Problems of transformation and implementation of international legal norms in the domestic doctrine of international law]. Obshchepriznannye printsipy i normy mezhdunarodnogo prava i ezhdunarodnye dogovory v praktike konstitutsionnogo pravosudiya: Materialy Vserossiyskogo soveshchaniya. Moscow, 24 December 2002. [Universally recognized principles and norms of international law and international treaties in the practice of constitutional justice: Proceedings of the All-Russian Conference (Moscow, December 24, 2002)]. Moscow, 2004, pp. 77–86. (In Russ.).
4. Lukashuk I. I. Mezhdunarodnoe pravo. Osobennaya chast' [International Law. Special Part]. Moscow, 2007, 544 p. (In Russ.).
5. Marochkin S. Yu. Voprosy effektivnosti norm mezhdunarodnogo prava [Issues of effectiveness of international legal norms]. Sovetskiy ezhegodnik mezhdunarodnogo prava –Soviet Yearbook of International Law. 1989, vol. 1988, pp. 12-23. (In Russ.). EDN: https://elibrary.ru/RRPOOR.
6. Kurdyukov G. I. Effektivnost' deyatel'nosti gosudarstv po realizatsii norm mezhdunarodnogo prava [Effectiveness of state activities in implementing international legal norms]. Voprosy universal'nosti i effektivnosti mezhdunarodnogo prava –Issues of universality and effectiveness of international law. Sverdlovsk, 1981, pp. 58-66. (In Russ.).
7. Ignatenko G. V. [Universality and effectiveness of international law as interacting categories]. Voprosy universal'nosti i effektivnosti mezhdunarodnogo prava –Issues of universality and effectiveness of international law. Sverdlovsk, 1981, pp. 3-9. (In Russ.).
8. Morozov A. N. Mezhdunarodnye dogovory mezhvedomstvennogo kharaktera Rossiyskoy Federatsii v ee pravovoy sisteme i sisteme prava [International interdepartmental treaties of the Russian Federation in its legal system and the system of law]. Vestnik RGGU. Seriya «Ekonomika. Upravlenie. Pravo» –Bulletin of the Russian State University for the Humanities. Series: Economics. Management. Law. 2008, no. 5, pp. 264-274. (In Russ.). EDN: https://elibrary.ru/KXNXFZ.
9. Genovski M. Les accords intergouvernementaux [Intergovernmental agreements]. Revue générale de droit international public –General Review of International Public Law. 1954, Vol. 58, P. 291-304.
10. Romashev Yu. S., Postnikova E. V. Printsipy v mezhdunarodnom prave [Principles in international law]. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki –Law. Journal of the Higher School of Economics. 2023, no. 3, pp. 192-220. (In Russ.). DOI:https://doi.org/10.17323/2072-8166.2023.3.192.220. EDN: https://elibrary.ru/AGETJY.
